Deutsches Institut für Entwicklungspolitik / Analysen

Wirtschaftliche Integration und Freizügigkeit auf dem afrikanischen Kontinent und zwischen den Sub-Regionen sind wesentliche Bestandteile panafrikanischer Entwicklungsambitionen. Immer mehr Studien weisen jedoch darauf hin, dass Ansätze der EU, die auf die Verhinderung irregulärer Migration zielen, afrikanische Regionalorganisationen (ROs)und ihre migrationspolitischen Ziele - gerade im Bereich Freizügigkeit - umgehen oder sogar untergraben.
In dem vorliegenden Papier werden die Auswirkungen von EU-Aktivitäten auf die regionale Freizügigkeit in zwei afrikanischen Regionen untersucht: die der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) am Horn von Afrika und der Economic Community of West African States (ECOWAS) in Westafrika. Diese Regionen erhalten den größten Anteil des European Trust Fund (EUTF), dem zurzeit wichtigsten migrationspolitischen Finanzierungsinstrument der EU. Obwohl sowohl die IGAD als auch die ECOWAS über einen politischen Rahmen zur Regelung von regionaler Freizügigkeit verfügen, befinden sich diese Politiken in sehr unterschiedlichen Stadien.
Auch die Ansätze der EU im Hinblick auf die regionale Freizügigkeit und ihre Auswirkungen in den beiden Regionen unterscheiden sich erheblich. In der IGAD-Region wird die Freizügigkeit von der EU nicht untergraben, sondern unterstützt - wenn auch in eher geringem Maße. Im Gegensatz dazu unterminiert der EU-Fokus auf die Verhinderung irregulärer Migration in der ECOWAS-Region Fortschritte im Bereich Freizügigkeit. Mindestens drei Gründe lassen sich dafür nennen: 1) Die institutionelle Kohärenz und Entscheidungsbefugnisse unterscheiden sich in beiden Regionen maßgeblich, 2) während einige mächtige IGAD-Staaten Freizügigkeit als Hindernis für ihre hegemoniale Rolle betrachten, sehen die Mitgliedstaaten der ECOWAS-Region sie überwiegend positiv; 3) die EU-Migrationsprogramme in den beiden Regionen haben unterschiedliche „Dringlichkeit: Weil die meisten irregulären Migranten aus Westafrika kommen, wird das Ziel der Migrationsbekämpfung in der ECOWAS-Region stärker verfolgt.
Da die regionale Freizügigkeit aufgrund ihres potenziellen Beitrags zu Entwicklung und Stabilität in Afrika langfristig auch im Interesse der EU ist, sollte die EU sie wie folgt unterstützen:

• Unterstützung regionaler Organisationen Dies beinhaltet eine maßgeschneiderte Förderung bei der migrationsbezogenen Strategiebildung, Führung und Analyse– basierend auf den Erfahrungen aus vorhandenen EU-Projekten.
• Verbesserung der Kohärenz zwischen Sicherheit und Entwicklung Das heißt zum Beispiel, bestehende Programme zur Bekämpfung irregulärer Migration im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Freizügigkeit zu prüfen.
• Stärkung der Kapazität der EU-Delegationen. Gebraucht wird eine effektivere Vernetzung der regionalen EU-Delegationen mit denen in den Mitgliedstaaten afrikanischer ROs, um gemeinsame auf Freizügigkeit bezogene Maßnahmen auf allen Ebenen zu unterstützen.

Wirtschaftliche Integration und Freizügigkeit auf dem afrikanischen Kontinent und zwischen den Sub-Regionen sind wesentliche Bestandteile panafrikanischer Entwicklungsambitionen. Immer mehr Studien weisen jedoch darauf hin, dass Ansätze der EU, die auf die Verhinderung irregulärer Migration zielen, afrikanische Regionalorganisationen (ROs)und ihre migrationspolitischen Ziele - gerade im Bereich Freizügigkeit - umgehen oder sogar untergraben.
In dem vorliegenden Papier werden die Auswirkungen von EU-Aktivitäten auf die regionale Freizügigkeit in zwei afrikanischen Regionen untersucht: die der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) am Horn von Afrika und der Economic Community of West African States (ECOWAS) in Westafrika. Diese Regionen erhalten den größten Anteil des European Trust Fund (EUTF), dem zurzeit wichtigsten migrationspolitischen Finanzierungsinstrument der EU. Obwohl sowohl die IGAD als auch die ECOWAS über einen politischen Rahmen zur Regelung von regionaler Freizügigkeit verfügen, befinden sich diese Politiken in sehr unterschiedlichen Stadien.
Auch die Ansätze der EU im Hinblick auf die regionale Freizügigkeit und ihre Auswirkungen in den beiden Regionen unterscheiden sich erheblich. In der IGAD-Region wird die Freizügigkeit von der EU nicht untergraben, sondern unterstützt - wenn auch in eher geringem Maße. Im Gegensatz dazu unterminiert der EU-Fokus auf die Verhinderung irregulärer Migration in der ECOWAS-Region Fortschritte im Bereich Freizügigkeit. Mindestens drei Gründe lassen sich dafür nennen: 1) Die institutionelle Kohärenz und Entscheidungsbefugnisse unterscheiden sich in beiden Regionen maßgeblich, 2) während einige mächtige IGAD-Staaten Freizügigkeit als Hindernis für ihre hegemoniale Rolle betrachten, sehen die Mitgliedstaaten der ECOWAS-Region sie überwiegend positiv; 3) die EU-Migrationsprogramme in den beiden Regionen haben unterschiedliche „Dringlichkeit: Weil die meisten irregulären Migranten aus Westafrika kommen, wird das Ziel der Migrationsbekämpfung in der ECOWAS-Region stärker verfolgt.
Da die regionale Freizügigkeit aufgrund ihres potenziellen Beitrags zu Entwicklung und Stabilität in Afrika langfristig auch im Interesse der EU ist, sollte die EU sie wie folgt unterstützen:

• Unterstützung regionaler Organisationen Dies beinhaltet eine maßgeschneiderte Förderung bei der migrationsbezogenen Strategiebildung, Führung und Analyse– basierend auf den Erfahrungen aus vorhandenen EU-Projekten.
• Verbesserung der Kohärenz zwischen Sicherheit und Entwicklung Das heißt zum Beispiel, bestehende Programme zur Bekämpfung irregulärer Migration im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Freizügigkeit zu prüfen.
• Stärkung der Kapazität der EU-Delegationen. Gebraucht wird eine effektivere Vernetzung der regionalen EU-Delegationen mit denen in den Mitgliedstaaten afrikanischer ROs, um gemeinsame auf Freizügigkeit bezogene Maßnahmen auf allen Ebenen zu unterstützen.

Wirtschaftliche Integration und Freizügigkeit auf dem afrikanischen Kontinent und zwischen den Sub-Regionen sind wesentliche Bestandteile panafrikanischer Entwicklungsambitionen. Immer mehr Studien weisen jedoch darauf hin, dass Ansätze der EU, die auf die Verhinderung irregulärer Migration zielen, afrikanische Regionalorganisationen (ROs)und ihre migrationspolitischen Ziele - gerade im Bereich Freizügigkeit - umgehen oder sogar untergraben.
In dem vorliegenden Papier werden die Auswirkungen von EU-Aktivitäten auf die regionale Freizügigkeit in zwei afrikanischen Regionen untersucht: die der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) am Horn von Afrika und der Economic Community of West African States (ECOWAS) in Westafrika. Diese Regionen erhalten den größten Anteil des European Trust Fund (EUTF), dem zurzeit wichtigsten migrationspolitischen Finanzierungsinstrument der EU. Obwohl sowohl die IGAD als auch die ECOWAS über einen politischen Rahmen zur Regelung von regionaler Freizügigkeit verfügen, befinden sich diese Politiken in sehr unterschiedlichen Stadien.
Auch die Ansätze der EU im Hinblick auf die regionale Freizügigkeit und ihre Auswirkungen in den beiden Regionen unterscheiden sich erheblich. In der IGAD-Region wird die Freizügigkeit von der EU nicht untergraben, sondern unterstützt - wenn auch in eher geringem Maße. Im Gegensatz dazu unterminiert der EU-Fokus auf die Verhinderung irregulärer Migration in der ECOWAS-Region Fortschritte im Bereich Freizügigkeit. Mindestens drei Gründe lassen sich dafür nennen: 1) Die institutionelle Kohärenz und Entscheidungsbefugnisse unterscheiden sich in beiden Regionen maßgeblich, 2) während einige mächtige IGAD-Staaten Freizügigkeit als Hindernis für ihre hegemoniale Rolle betrachten, sehen die Mitgliedstaaten der ECOWAS-Region sie überwiegend positiv; 3) die EU-Migrationsprogramme in den beiden Regionen haben unterschiedliche „Dringlichkeit: Weil die meisten irregulären Migranten aus Westafrika kommen, wird das Ziel der Migrationsbekämpfung in der ECOWAS-Region stärker verfolgt.
Da die regionale Freizügigkeit aufgrund ihres potenziellen Beitrags zu Entwicklung und Stabilität in Afrika langfristig auch im Interesse der EU ist, sollte die EU sie wie folgt unterstützen:

• Unterstützung regionaler Organisationen Dies beinhaltet eine maßgeschneiderte Förderung bei der migrationsbezogenen Strategiebildung, Führung und Analyse– basierend auf den Erfahrungen aus vorhandenen EU-Projekten.
• Verbesserung der Kohärenz zwischen Sicherheit und Entwicklung Das heißt zum Beispiel, bestehende Programme zur Bekämpfung irregulärer Migration im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Freizügigkeit zu prüfen.
• Stärkung der Kapazität der EU-Delegationen. Gebraucht wird eine effektivere Vernetzung der regionalen EU-Delegationen mit denen in den Mitgliedstaaten afrikanischer ROs, um gemeinsame auf Freizügigkeit bezogene Maßnahmen auf allen Ebenen zu unterstützen.

Der im Dezember 2018 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) verabschiedete Globale Flüchtlingspakt (GCR) und der darin enthaltene Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF) weisen auf einen Paradigmenwechsel in der internationalen Flüchtlingspolitik hin. Insbesondere soll die soziale und ökonomische Eigenständigkeit von Flüchtlingen in Zielländern und –gemeinden erhöht werden. Im Gegenzug verpflichtet sich die internationale Gemeinschaft, die Lasten der Aufnahme von Flüchtlingen besser zu verteilen und durch die Bereitstellung von Wissen und Ressourcen zu unterstützen. Die VN kündigten an, mit diesem New Deal bestehende Teufelskreise von Vertreibung und Hilfsabhängigkeit zu durchbrechen, sodass Flüchtlinge und Aufnahmegemeinden gleichermaßen profitieren würden.
Das ostafrikanische Kenia engagiert sich als eines von 15 Pilotländern für die Umsetzung des CRRF. So verpflichtete sich das Land im Rahmen des Flucht- und Migrationsgipfels der VN im September 2016 zu einer besseren Integration von Geflüchteten und ihrer Einbeziehung in die nationale und lokale Entwicklungsplanung. Im Rahmen des regionalen Nairobi Declaration and Action Plan (NAP, März 2017), bekräftigte es diese Verpflichtungen. Ein damals angekündigter nationaler Operationsplan wurde zwar noch nicht verabschiedet, jedoch werden einzelne Verpflichtungen bereits umgesetzt. Dazu gehört auch die (Weiter-) Entwicklung der integrierten Flüchtlingssiedlung Kalobeyei im äußersten Nordwesten des Landes im Turkana County, ein von der internationalen Gemeinschaft im Rahmen des CRRF unterstütztes, aber ursprünglich auf lokaler Ebene initiiertes Vorhaben.
Am Beispiel Kenias und der Region Turkana zeigt sich, dass die Umsetzung(sfähigkeit) globaler Abkommen nicht zuletzt von den konkreten Interessenslagen sub-nationaler Akteure abhängt. Forderungen des CRRF wie eine verbesserte Infrastruktur für Geflüchtete und aufnehmende Gemeinden sind hier mit den ökonomischen Entwicklungsanliegen der Lokalregierung vereinbar. Zudem sind die kenianischen Counties aufgrund der Dezentralisierung 2010 handlungsfähiger geworden und können sich so zumindest teilweise gegenüber nationalen sicherheitsbezogenen Narrativen behaupten. Diese führen bis heute zu einer starken Beschränkung der gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten Geflüchteter. Im benachbarten Tansania scheiterte die Umsetzung des CRRF nicht zuletzt daran, dass die Anliegen lokaler Akteure im zentralstaatlichen Politiksystem kaum berücksichtigt wurden.
Aus der Analyse ergeben sich die folgenden Empfehlungen für die deutsche Entwicklungspolitik. Es sollten

• lokale staatliche und nichtstaatliche Akteure in die Ausarbeitung globaler Normen eingebunden und der interkommunale Austausch gefördert werden,
• Partnerregierungen auf Vorteile der Integration von Geflüchteten hingewiesen und die politisch-administrative Umsetzung gefördert werden,

lokale Akteure aktiv in die Planung und Priorisierung von Strategien zur Integration von Geflüchteten einbezogen und unterstützt werden.

Der im Dezember 2018 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) verabschiedete Globale Flüchtlingspakt (GCR) und der darin enthaltene Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF) weisen auf einen Paradigmenwechsel in der internationalen Flüchtlingspolitik hin. Insbesondere soll die soziale und ökonomische Eigenständigkeit von Flüchtlingen in Zielländern und –gemeinden erhöht werden. Im Gegenzug verpflichtet sich die internationale Gemeinschaft, die Lasten der Aufnahme von Flüchtlingen besser zu verteilen und durch die Bereitstellung von Wissen und Ressourcen zu unterstützen. Die VN kündigten an, mit diesem New Deal bestehende Teufelskreise von Vertreibung und Hilfsabhängigkeit zu durchbrechen, sodass Flüchtlinge und Aufnahmegemeinden gleichermaßen profitieren würden.
Das ostafrikanische Kenia engagiert sich als eines von 15 Pilotländern für die Umsetzung des CRRF. So verpflichtete sich das Land im Rahmen des Flucht- und Migrationsgipfels der VN im September 2016 zu einer besseren Integration von Geflüchteten und ihrer Einbeziehung in die nationale und lokale Entwicklungsplanung. Im Rahmen des regionalen Nairobi Declaration and Action Plan (NAP, März 2017), bekräftigte es diese Verpflichtungen. Ein damals angekündigter nationaler Operationsplan wurde zwar noch nicht verabschiedet, jedoch werden einzelne Verpflichtungen bereits umgesetzt. Dazu gehört auch die (Weiter-) Entwicklung der integrierten Flüchtlingssiedlung Kalobeyei im äußersten Nordwesten des Landes im Turkana County, ein von der internationalen Gemeinschaft im Rahmen des CRRF unterstütztes, aber ursprünglich auf lokaler Ebene initiiertes Vorhaben.
Am Beispiel Kenias und der Region Turkana zeigt sich, dass die Umsetzung(sfähigkeit) globaler Abkommen nicht zuletzt von den konkreten Interessenslagen sub-nationaler Akteure abhängt. Forderungen des CRRF wie eine verbesserte Infrastruktur für Geflüchtete und aufnehmende Gemeinden sind hier mit den ökonomischen Entwicklungsanliegen der Lokalregierung vereinbar. Zudem sind die kenianischen Counties aufgrund der Dezentralisierung 2010 handlungsfähiger geworden und können sich so zumindest teilweise gegenüber nationalen sicherheitsbezogenen Narrativen behaupten. Diese führen bis heute zu einer starken Beschränkung der gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten Geflüchteter. Im benachbarten Tansania scheiterte die Umsetzung des CRRF nicht zuletzt daran, dass die Anliegen lokaler Akteure im zentralstaatlichen Politiksystem kaum berücksichtigt wurden.
Aus der Analyse ergeben sich die folgenden Empfehlungen für die deutsche Entwicklungspolitik. Es sollten

• lokale staatliche und nichtstaatliche Akteure in die Ausarbeitung globaler Normen eingebunden und der interkommunale Austausch gefördert werden,
• Partnerregierungen auf Vorteile der Integration von Geflüchteten hingewiesen und die politisch-administrative Umsetzung gefördert werden,

lokale Akteure aktiv in die Planung und Priorisierung von Strategien zur Integration von Geflüchteten einbezogen und unterstützt werden.

Der im Dezember 2018 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) verabschiedete Globale Flüchtlingspakt (GCR) und der darin enthaltene Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF) weisen auf einen Paradigmenwechsel in der internationalen Flüchtlingspolitik hin. Insbesondere soll die soziale und ökonomische Eigenständigkeit von Flüchtlingen in Zielländern und –gemeinden erhöht werden. Im Gegenzug verpflichtet sich die internationale Gemeinschaft, die Lasten der Aufnahme von Flüchtlingen besser zu verteilen und durch die Bereitstellung von Wissen und Ressourcen zu unterstützen. Die VN kündigten an, mit diesem New Deal bestehende Teufelskreise von Vertreibung und Hilfsabhängigkeit zu durchbrechen, sodass Flüchtlinge und Aufnahmegemeinden gleichermaßen profitieren würden.
Das ostafrikanische Kenia engagiert sich als eines von 15 Pilotländern für die Umsetzung des CRRF. So verpflichtete sich das Land im Rahmen des Flucht- und Migrationsgipfels der VN im September 2016 zu einer besseren Integration von Geflüchteten und ihrer Einbeziehung in die nationale und lokale Entwicklungsplanung. Im Rahmen des regionalen Nairobi Declaration and Action Plan (NAP, März 2017), bekräftigte es diese Verpflichtungen. Ein damals angekündigter nationaler Operationsplan wurde zwar noch nicht verabschiedet, jedoch werden einzelne Verpflichtungen bereits umgesetzt. Dazu gehört auch die (Weiter-) Entwicklung der integrierten Flüchtlingssiedlung Kalobeyei im äußersten Nordwesten des Landes im Turkana County, ein von der internationalen Gemeinschaft im Rahmen des CRRF unterstütztes, aber ursprünglich auf lokaler Ebene initiiertes Vorhaben.
Am Beispiel Kenias und der Region Turkana zeigt sich, dass die Umsetzung(sfähigkeit) globaler Abkommen nicht zuletzt von den konkreten Interessenslagen sub-nationaler Akteure abhängt. Forderungen des CRRF wie eine verbesserte Infrastruktur für Geflüchtete und aufnehmende Gemeinden sind hier mit den ökonomischen Entwicklungsanliegen der Lokalregierung vereinbar. Zudem sind die kenianischen Counties aufgrund der Dezentralisierung 2010 handlungsfähiger geworden und können sich so zumindest teilweise gegenüber nationalen sicherheitsbezogenen Narrativen behaupten. Diese führen bis heute zu einer starken Beschränkung der gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten Geflüchteter. Im benachbarten Tansania scheiterte die Umsetzung des CRRF nicht zuletzt daran, dass die Anliegen lokaler Akteure im zentralstaatlichen Politiksystem kaum berücksichtigt wurden.
Aus der Analyse ergeben sich die folgenden Empfehlungen für die deutsche Entwicklungspolitik. Es sollten

• lokale staatliche und nichtstaatliche Akteure in die Ausarbeitung globaler Normen eingebunden und der interkommunale Austausch gefördert werden,
• Partnerregierungen auf Vorteile der Integration von Geflüchteten hingewiesen und die politisch-administrative Umsetzung gefördert werden,

lokale Akteure aktiv in die Planung und Priorisierung von Strategien zur Integration von Geflüchteten einbezogen und unterstützt werden.

Klimawandel, Migrationsströme, Sicherheit - Wachsende Herausforderungen wie diese fordern neue Antworten von der EU-Entwicklungspolitik. Allein um die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) bis zum Jahre 2030 zu erreichen, bedarf es zusätzlicher finanzieller Ressourcen von jährlich bis zu USD 2,5 Billionen in Mittel- und Niedrigeinkommensländern. Die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedsstaaten sind zwar bereits heute die größten Geber weltweit, trotzdem reichen die verfügbaren öffentlichen Gelder nicht aus, um die Ziele der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen. Bei der Suche nach Lösungen konzentrieren sich staatliche und nichtstaatliche Akteure dementsprechend stark auf die Verknüpfung von öffentlichen und privaten Mitteln. Angesichts ambitionierter Klimaziele und der zunehmenden Präsenz Chinas im Bereich der Entwicklungsfinanzierung beschäftigt sich die gegenwärtige Debatte zur zukünftigen EU-Außenfinanzierung mit der Reform der institutionellen Architektur. Reformen sollen grüne Energien und Beschäftigung in den Partnerländern stärken sowie ein kohärentes europäisches Modell für sozioökonomische Entwicklung nach außen tragen. Während der Wunsch nach einer EU-Außenfinanzarchitektur, die einfacher, sichtbarer und effizienter ist, von allen Akteuren geteilt wird (Europäische Kommission, 2018), gehen die Meinungen weit auseinander, wie dieses Ziel erreicht werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat eine vom Rat der EU beauftragte Gruppe der Weisen Handlungsszenarien zur Schaffung einer EU Entwicklungsbank entwickelt. Bei der EU-Entwicklungsfinanzierung kollidieren nationale und supranationale Interessen und institutionelle Belange überlagern oft inhaltliche Überlegungen. Vor diesem Hintergrund argumentieren wir, dass institutionelle und inhaltliche Interessen besser aufeinander abgestimmt werden müssen, um eine effizientere und nachhaltigere Entwicklungsfinanzierung zu erreichen. Insbesondere muss eine reformierte EU-Außenfinanzarchitektur europäische Nachhaltigkeits- und Entwicklungsziele besser mit Partnerbelangen in Einklang bringen. Eine Wirkungsmessung nach einheitlichen Standards trägt dazu bei, übergeordnete Ziele zu erreichen; sie kommuniziert überdies ein erfolgreiches europäisches Entwicklungsmodell. Angesichts der Bedeutung privaten Kapitals für die Entwicklungsfinanzierung sollten in einer reformierten Finanzarchitektur auch die Interessen und Logiken der Privatwirtschaft berücksichtigt werden. Dies ist allerdings nur überzeugend, wenn dabei Sozial-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards nicht hintangestellt werden.

Klimawandel, Migrationsströme, Sicherheit - Wachsende Herausforderungen wie diese fordern neue Antworten von der EU-Entwicklungspolitik. Allein um die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) bis zum Jahre 2030 zu erreichen, bedarf es zusätzlicher finanzieller Ressourcen von jährlich bis zu USD 2,5 Billionen in Mittel- und Niedrigeinkommensländern. Die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedsstaaten sind zwar bereits heute die größten Geber weltweit, trotzdem reichen die verfügbaren öffentlichen Gelder nicht aus, um die Ziele der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen. Bei der Suche nach Lösungen konzentrieren sich staatliche und nichtstaatliche Akteure dementsprechend stark auf die Verknüpfung von öffentlichen und privaten Mitteln. Angesichts ambitionierter Klimaziele und der zunehmenden Präsenz Chinas im Bereich der Entwicklungsfinanzierung beschäftigt sich die gegenwärtige Debatte zur zukünftigen EU-Außenfinanzierung mit der Reform der institutionellen Architektur. Reformen sollen grüne Energien und Beschäftigung in den Partnerländern stärken sowie ein kohärentes europäisches Modell für sozioökonomische Entwicklung nach außen tragen. Während der Wunsch nach einer EU-Außenfinanzarchitektur, die einfacher, sichtbarer und effizienter ist, von allen Akteuren geteilt wird (Europäische Kommission, 2018), gehen die Meinungen weit auseinander, wie dieses Ziel erreicht werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat eine vom Rat der EU beauftragte Gruppe der Weisen Handlungsszenarien zur Schaffung einer EU Entwicklungsbank entwickelt. Bei der EU-Entwicklungsfinanzierung kollidieren nationale und supranationale Interessen und institutionelle Belange überlagern oft inhaltliche Überlegungen. Vor diesem Hintergrund argumentieren wir, dass institutionelle und inhaltliche Interessen besser aufeinander abgestimmt werden müssen, um eine effizientere und nachhaltigere Entwicklungsfinanzierung zu erreichen. Insbesondere muss eine reformierte EU-Außenfinanzarchitektur europäische Nachhaltigkeits- und Entwicklungsziele besser mit Partnerbelangen in Einklang bringen. Eine Wirkungsmessung nach einheitlichen Standards trägt dazu bei, übergeordnete Ziele zu erreichen; sie kommuniziert überdies ein erfolgreiches europäisches Entwicklungsmodell. Angesichts der Bedeutung privaten Kapitals für die Entwicklungsfinanzierung sollten in einer reformierten Finanzarchitektur auch die Interessen und Logiken der Privatwirtschaft berücksichtigt werden. Dies ist allerdings nur überzeugend, wenn dabei Sozial-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards nicht hintangestellt werden.

Klimawandel, Migrationsströme, Sicherheit - Wachsende Herausforderungen wie diese fordern neue Antworten von der EU-Entwicklungspolitik. Allein um die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) bis zum Jahre 2030 zu erreichen, bedarf es zusätzlicher finanzieller Ressourcen von jährlich bis zu USD 2,5 Billionen in Mittel- und Niedrigeinkommensländern. Die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedsstaaten sind zwar bereits heute die größten Geber weltweit, trotzdem reichen die verfügbaren öffentlichen Gelder nicht aus, um die Ziele der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen. Bei der Suche nach Lösungen konzentrieren sich staatliche und nichtstaatliche Akteure dementsprechend stark auf die Verknüpfung von öffentlichen und privaten Mitteln. Angesichts ambitionierter Klimaziele und der zunehmenden Präsenz Chinas im Bereich der Entwicklungsfinanzierung beschäftigt sich die gegenwärtige Debatte zur zukünftigen EU-Außenfinanzierung mit der Reform der institutionellen Architektur. Reformen sollen grüne Energien und Beschäftigung in den Partnerländern stärken sowie ein kohärentes europäisches Modell für sozioökonomische Entwicklung nach außen tragen. Während der Wunsch nach einer EU-Außenfinanzarchitektur, die einfacher, sichtbarer und effizienter ist, von allen Akteuren geteilt wird (Europäische Kommission, 2018), gehen die Meinungen weit auseinander, wie dieses Ziel erreicht werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat eine vom Rat der EU beauftragte Gruppe der Weisen Handlungsszenarien zur Schaffung einer EU Entwicklungsbank entwickelt. Bei der EU-Entwicklungsfinanzierung kollidieren nationale und supranationale Interessen und institutionelle Belange überlagern oft inhaltliche Überlegungen. Vor diesem Hintergrund argumentieren wir, dass institutionelle und inhaltliche Interessen besser aufeinander abgestimmt werden müssen, um eine effizientere und nachhaltigere Entwicklungsfinanzierung zu erreichen. Insbesondere muss eine reformierte EU-Außenfinanzarchitektur europäische Nachhaltigkeits- und Entwicklungsziele besser mit Partnerbelangen in Einklang bringen. Eine Wirkungsmessung nach einheitlichen Standards trägt dazu bei, übergeordnete Ziele zu erreichen; sie kommuniziert überdies ein erfolgreiches europäisches Entwicklungsmodell. Angesichts der Bedeutung privaten Kapitals für die Entwicklungsfinanzierung sollten in einer reformierten Finanzarchitektur auch die Interessen und Logiken der Privatwirtschaft berücksichtigt werden. Dies ist allerdings nur überzeugend, wenn dabei Sozial-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards nicht hintangestellt werden.

Der Gesellschaftsvertrag ist ein Schlüsselbegriff in der sozialwissenschaftlichen Literatur, der auf die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft fokussiert. Er bezeichnet die Gesamtheit expliziter oder impliziter Vereinbarungen zwischen allen relevanten gesellschaftlichen Gruppen und dem Souverän (d.h. der Regierung oder einem anderen Machthaber) über wechselseitige Rechte und Pflichten (Loewe & Zintl, forthcoming).
Die Analyse von Gesellschaftsverträgen verdeutlicht u.a. (i) warum einige Gesellschaftsgruppen sozial, politisch oder wirtschaftlich besser gestellt sind als andere, (ii) warum es Revolten und Forderungen nach neuen Gesellschaftsverträgen gibt, (iii) warum also manche Länder in Gewaltkonflikte abgleiten. Zudem zeigt das Konzept, dass externe Akteure die Bezie¬hungen zwischen Staat und Gesellschaft beeinflussen können, indem sie die Regierung oder bestimmte Gesellschafts¬gruppen stärken. Und es verdeutlicht, dass staatliche Fragilität, Flucht und Migration daraus resultieren können, dass Gesellschaftsverträge weniger inklusiv geworden sind.
Trotzdem ist der Begriff Gesellschaftsvertrag bisher weder klar definiert noch operationalisiert worden – zum Nachteil von Forschung und Politik. Ein strukturierter Ansatz zur Analyse der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft ist überfällig, v.a. im Hinblick auf die MENA-Länder. Im vorliegenden Papier schlagen wir einen Analyserahmen vor, der auf (i) Geltungsbereich, (ii) Inhalt und (iii) zeitliche Dimension von Gesellschaftsverträgen fokussiert.
Nach Erreichen der Unabhängigkeit schlossen die MENA-Regierungen sehr spezifische Gesellschaftsverträge mit ihren Bürgern, die auf der Umverteilung von Renteneinnahmen aus natürlichen Ressourcen, Entwicklungshilfegeldern und anderen Transfers basierten. Sie versorgten die Bürger mit Lebensmittel- und Energiesubventionen, kostenloser Bildung sowie Jobs im öffentlichen Dienst im Gegenzug dafür, dass diese die Legitimität der Regierungen anerkannten, obwohl es fast keine politische Partizipation gab. Aufgrund von wachsender Bevölkerung und sinkenden Staatseinnahmen konnten die Regierungen ihre Aufgaben aber immer weniger erfüllen. Daher konzentrierten sie ihre Ausgaben immer stärker auf strategisch wichtige Gesellschaftsgruppen und machten sie verstärkt von politischer Zustimmung abhängig. Die Aufstände, die sich 2011 in vielen arabischen Ländern ereigneten, können so auch als Ausdruck tiefer Unzufriedenheit mit den damaligen Gesellschaftsverträgen verstanden werden, die keine politische Partizipation, für große Teile der Bevölkerung aber auch kaum noch Sozialleistungen vorsahen.
Seither entwickelten sich die MENA-Länder in verschiedene Richtungen. Tunesien ist auf gutem Weg zu inklusiver Entwicklung und mehr politischer Partizipation. Marokko und Jordanien versuchen, die alten Gesellschaftsverträge – Ressourcenumverteilung ohne nennenswerte Partizipation – wiederherzustellen. Im neuen Gesellschaftsvertrag Ägyptens verspricht die Regierung wenig mehr als individuelle und kollektive Sicherheit, und auch das nur gegen umfassende politische Zustimmung. In Libyen, dem Jemen und Syrien sind Bürgerkriege ausgebrochen, und es besteht keine Aussicht auf einen neuen landesweiten Gesellschaftsvertrag, um den auch der Irak seit 2003 kämpft. Flucht und Migration beeinträchtigen zudem die Gesellschaftsverträge der Nachbarländer Jordanien, Türkei und Libanon.
Alle MENA-Länder entwerfen derzeit neue Gesellschaftsverträge oder sollten dies bald tun, um Stabilisierung bzw. Wiederaufbau zu ermöglichen. Im Folgenden informieren wir über den Stand der konzeptionellen Überlegungen zur Neugestaltung der Gesellschaftsverträge in den MENA-Ländern und deren Bedeutung für die internationale Zusammenarbeit.
 

Der Gesellschaftsvertrag ist ein Schlüsselbegriff in der sozialwissenschaftlichen Literatur, der auf die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft fokussiert. Er bezeichnet die Gesamtheit expliziter oder impliziter Vereinbarungen zwischen allen relevanten gesellschaftlichen Gruppen und dem Souverän (d.h. der Regierung oder einem anderen Machthaber) über wechselseitige Rechte und Pflichten (Loewe & Zintl, forthcoming).
Die Analyse von Gesellschaftsverträgen verdeutlicht u.a. (i) warum einige Gesellschaftsgruppen sozial, politisch oder wirtschaftlich besser gestellt sind als andere, (ii) warum es Revolten und Forderungen nach neuen Gesellschaftsverträgen gibt, (iii) warum also manche Länder in Gewaltkonflikte abgleiten. Zudem zeigt das Konzept, dass externe Akteure die Bezie¬hungen zwischen Staat und Gesellschaft beeinflussen können, indem sie die Regierung oder bestimmte Gesellschafts¬gruppen stärken. Und es verdeutlicht, dass staatliche Fragilität, Flucht und Migration daraus resultieren können, dass Gesellschaftsverträge weniger inklusiv geworden sind.
Trotzdem ist der Begriff Gesellschaftsvertrag bisher weder klar definiert noch operationalisiert worden – zum Nachteil von Forschung Politik. Ein strukturierter Ansatz zur Analyse der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft ist überfällig, v.a. im Hinblick auf die MENA-Länder. Im vorliegenden Papier schlagen wir einen Analyserahmen, der auf (i) Geltungsbereich, (ii) Inhalt und (iii) zeitliche Dimension von Gesellschaftsverträgen fokussiert.
Nach Erreichen der Unabhängigkeit schlossen die MENA-Regierungen sehr spezifische Gesellschaftsverträge mit ihren Bürgern, die auf der Umverteilung von Renteneinnahmen aus natürlichen Ressourcen, Entwicklungshilfegeldern und anderen Transfers basierten. Sie versorgten die Bürger mit Lebensmittel- und Energiesubventionen,     kostenloser Bildung sowie Jobs im öffentlichen Dienst im Gegenzug dafür, dass diese die Legitimität der Regierungen anerkannten, obwohl es fast keine politische Partizipation gab. Aufgrund von wachsender Bevölkerung und sinkenden Staatseinnahmen konnten die Regierungen ihre Aufgaben aber immer weniger erfüllen. Daher konzentrierten sie ihre Ausgaben immer stärker auf strategisch wichtige Gesellschaftsgruppen und machten sie verstärkt von politischer Zustimmung abhängig. Die Aufstände, die sich 2011 in vielen arabischen Ländern ereigneten, können so auch als Ausdruck tiefer Unzufriedenheit mit den damaligen Gesellschaftsverträgen verstanden werden, die keine politische Partizipation, für große Teile der Bevölkerung aber auch kaum noch Sozialleistungen vorsahen.
Seither entwickelten sich die MENA-Länder in verschiedene Richtungen. Tunesien ist auf gutem Weg zu inklusiver Entwicklung und mehr politischer Partizipation. Marokko und Jordanien versuchen, die alten Gesellschaftsverträge – Ressourcenumverteilung ohne nennenswerte Partizipation – wiederherzustellen. Im neuen Gesellschaftsvertrag Ägyptens verspricht die Regierung wenig mehr als individuelle und kollektive Sicherheit, und auch das nur gegen umfassende politische Zustimmung. In Libyen, dem Jemen und Syrien sind Bürgerkriege ausgebrochen, und es besteht keine Aussicht auf einen neuen landesweiten Gesellschaftsvertrag, um den auch der Irak seit 2003 kämpft. Flucht und Migration beeinträchtigen zudem die Gesellschaftsverträge der Nachbarländer Jordanien, Türkei und Libanon.
Alle MENA-Länder entwerfen derzeit neue Gesellschaftsverträge oder sollten dies bald tun, um Stabilisierung bzw. Wiederaufbau zu ermöglichen. Im Folgenden informieren wir über den Stand der konzeptionellen Überlegungen zur Neugestaltung der Gesellschaftsverträge in den MENA-Ländern und deren Bedeutung für die internationale Zusammenarbeit.

Der Gesellschaftsvertrag ist ein Schlüsselbegriff in der sozialwissenschaftlichen Literatur, der auf die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft fokussiert. Er bezeichnet die Gesamtheit expliziter oder impliziter Vereinbarungen zwischen allen relevanten gesellschaftlichen Gruppen und dem Souverän (d.h. der Regierung oder einem anderen Machthaber) über wechselseitige Rechte und Pflichten (Loewe & Zintl, forthcoming).
Die Analyse von Gesellschaftsverträgen verdeutlicht u.a. (i) warum einige Gesellschaftsgruppen sozial, politisch oder wirtschaftlich besser gestellt sind als andere, (ii) warum es Revolten und Forderungen nach neuen Gesellschaftsverträgen gibt, (iii) warum also manche Länder in Gewaltkonflikte abgleiten. Zudem zeigt das Konzept, dass externe Akteure die Bezie¬hungen zwischen Staat und Gesellschaft beeinflussen können, indem sie die Regierung oder bestimmte Gesellschafts¬gruppen stärken. Und es verdeutlicht, dass staatliche Fragilität, Flucht und Migration daraus resultieren können, dass Gesellschaftsverträge weniger inklusiv geworden sind.
Trotzdem ist der Begriff Gesellschaftsvertrag bisher weder klar definiert noch operationalisiert worden – zum Nachteil von Forschung Politik. Ein strukturierter Ansatz zur Analyse der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft ist überfällig, v.a. im Hinblick auf die MENA-Länder. Im vorliegenden Papier schlagen wir einen Analyserahmen, der auf (i) Geltungsbereich, (ii) Inhalt und (iii) zeitliche Dimension von Gesellschaftsverträgen fokussiert.
Nach Erreichen der Unabhängigkeit schlossen die MENA-Regierungen sehr spezifische Gesellschaftsverträge mit ihren Bürgern, die auf der Umverteilung von Renteneinnahmen aus natürlichen Ressourcen, Entwicklungshilfegeldern und anderen Transfers basierten. Sie versorgten die Bürger mit Lebensmittel- und Energiesubventionen,     kostenloser Bildung sowie Jobs im öffentlichen Dienst im Gegenzug dafür, dass diese die Legitimität der Regierungen anerkannten, obwohl es fast keine politische Partizipation gab. Aufgrund von wachsender Bevölkerung und sinkenden Staatseinnahmen konnten die Regierungen ihre Aufgaben aber immer weniger erfüllen. Daher konzentrierten sie ihre Ausgaben immer stärker auf strategisch wichtige Gesellschaftsgruppen und machten sie verstärkt von politischer Zustimmung abhängig. Die Aufstände, die sich 2011 in vielen arabischen Ländern ereigneten, können so auch als Ausdruck tiefer Unzufriedenheit mit den damaligen Gesellschaftsverträgen verstanden werden, die keine politische Partizipation, für große Teile der Bevölkerung aber auch kaum noch Sozialleistungen vorsahen.
Seither entwickelten sich die MENA-Länder in verschiedene Richtungen. Tunesien ist auf gutem Weg zu inklusiver Entwicklung und mehr politischer Partizipation. Marokko und Jordanien versuchen, die alten Gesellschaftsverträge – Ressourcenumverteilung ohne nennenswerte Partizipation – wiederherzustellen. Im neuen Gesellschaftsvertrag Ägyptens verspricht die Regierung wenig mehr als individuelle und kollektive Sicherheit, und auch das nur gegen umfassende politische Zustimmung. In Libyen, dem Jemen und Syrien sind Bürgerkriege ausgebrochen, und es besteht keine Aussicht auf einen neuen landesweiten Gesellschaftsvertrag, um den auch der Irak seit 2003 kämpft. Flucht und Migration beeinträchtigen zudem die Gesellschaftsverträge der Nachbarländer Jordanien, Türkei und Libanon.
Alle MENA-Länder entwerfen derzeit neue Gesellschaftsverträge oder sollten dies bald tun, um Stabilisierung bzw. Wiederaufbau zu ermöglichen. Im Folgenden informieren wir über den Stand der konzeptionellen Überlegungen zur Neugestaltung der Gesellschaftsverträge in den MENA-Ländern und deren Bedeutung für die internationale Zusammenarbeit.

Herkömmlichen Wirtschaftsweisheiten folgend, ging man lange davon aus, dass es unmöglich ist, ein System gleichzeitig effizienter zu gestalten und auf eine größere Gleichheit der Menschen in diesem System hinzuarbeiten. Der Ökonom Robert Lucas beschrieb die Folgen dieses weitverbreiteten Axioms folgendermaßen: „Von allen Neigungen, die einer soliden Wirtschaft schaden, ist die Fokussierung auf Verteilungsfragen am weitesten verbreitet und aus meiner Sicht sogar am verheerendsten […] Das Potenzial zur Verbesserung des Lebensstandards der Armen durch verschiedene Arten der Umverteilung der gegenwärtigen Produktion verblasst im Gegensatz zum schier unerschöpflichen Potenzial zur Produktionssteigerung.“ (Lucas, 2004) In der Tat haben viele Wirtschaftswissenschaftler die Meinung vertreten, dass eine geringe Ungleichheit oder eine zu großzügige Verteilung von Leistungen den Anreiz schmälern könnte, hart zu arbeiten und Risiken einzugehen. Jenseits der harschen Rhetorik von Lucas lässt sich diese Prämisse sicherlich aus praktischen wie aus ethischen Erwägungen heraus kritisieren. Zumal es Forschungsergebnisse aus den letzten Jahrzehnten gibt, wonach es in vielen Fällen gar nicht um ein „Entweder-Oder“ geht. Es gibt umfangreiches Forschungsmaterial, das belegt, dass verstärkter Wettbewerb und größere wirtschaftliche Effizienz durchaus mit staatlichen Bemühungen zur Reduzierung von Ungleichheit und Armut kompatibel sind, wie etwa aus einem Bericht der Weltbank hervorgeht (Weltbank, 2016). Konträr zu einer weiteren weit verbreiteten Annahme über staatliche Eingriffe in die Wirtschaft, weist die Forschung ebenfalls darauf hin, dass solche Interventionen erfolgreich auf die Bedürfnisse aller Länder und zu jedem beliebigen Zeitpunkt angepasst werden können. Selbst Länder mit niedrigem oder mittleren Einkommen können während einer Wirtschaftskrise erfolgreich wirtschaftliche Umverteilungsmaßnahmen vornehmen, die vernachlässigbare Auswirkungen auf die Effizienz haben und des Öfteren sogar positive Wirkungen entfalten. Solche Maßnahmen, die gleichzeitig auf größere Gleichheit und größere Effizienz ausgerichtet sind, umfassen zum Beispiel Programme in den Bereichen frühkindliche Entwicklung, allgemeine Gesundheitsversorgung, hochwertige Bildung, konditionierte bargeldbasierte Transfers (cash transfers), Investitionen in die ländliche Infrastruktur sowie eine gut konzipierte Steuerpolitik. Zentrale Bedeutung kommt folgenden vier Punkten zu: (1)     Es geht nicht um ein „Entweder-Oder“. Entscheidungsträger müssen zugunsten des Wirtschaftswachstums nicht auf Maßnahmen zur Reduzierung von Ungleichheit verzichten. Eine gute Politik kann beides erreichen. (2)     In den letzten beiden Jahrzehnten hat die Forschung substanzielle Belege dafür erbracht, welche Art von Politik sowohl das Wachstum fördert als auch Ungleichheiten reduzieren hilft. (3)     Politik kann ungleichen Bedingungen, in die Kinder hineingeboren werden und die sich auf deren weitere Entwicklung auswirken, entgegenwirken. (4)     In den meisten Fällen können alle Länder Maßnahmen implementieren, die sowohl auf größere Gleich­heit als auch auf mehr Wachstums abzielen.

Herkömmlichen Wirtschaftsweisheiten folgend, ging man lange davon aus, dass es unmöglich ist, ein System gleichzeitig effizienter zu gestalten und auf eine größere Gleichheit der Menschen in diesem System hinzuarbeiten. Der Ökonom Robert Lucas beschrieb die Folgen dieses weitverbreiteten Axioms folgendermaßen: „Von allen Neigungen, die einer soliden Wirtschaft schaden, ist die Fokussierung auf Verteilungsfragen am weitesten verbreitet und aus meiner Sicht sogar am verheerendsten […] Das Potenzial zur Verbesserung des Lebensstandards der Armen durch verschiedene Arten der Umverteilung der gegenwärtigen Produktion verblasst im Gegensatz zum schier unerschöpflichen Potenzial zur Produktionssteigerung.“ (Lucas, 2004) In der Tat haben viele Wirtschaftswissenschaftler die Meinung vertreten, dass eine geringe Ungleichheit oder eine zu großzügige Verteilung von Leistungen den Anreiz schmälern könnte, hart zu arbeiten und Risiken einzugehen. Jenseits der harschen Rhetorik von Lucas lässt sich diese Prämisse sicherlich aus praktischen wie aus ethischen Erwägungen heraus kritisieren. Zumal es Forschungsergebnisse aus den letzten Jahrzehnten gibt, wonach es in vielen Fällen gar nicht um ein „Entweder-Oder“ geht. Es gibt umfangreiches Forschungsmaterial, das belegt, dass verstärkter Wettbewerb und größere wirtschaftliche Effizienz durchaus mit staatlichen Bemühungen zur Reduzierung von Ungleichheit und Armut kompatibel sind, wie etwa aus einem Bericht der Weltbank hervorgeht (Weltbank, 2016). Konträr zu einer weiteren weit verbreiteten Annahme über staatliche Eingriffe in die Wirtschaft, weist die Forschung ebenfalls darauf hin, dass solche Interventionen erfolgreich auf die Bedürfnisse aller Länder und zu jedem beliebigen Zeitpunkt angepasst werden können. Selbst Länder mit niedrigem oder mittleren Einkommen können während einer Wirtschaftskrise erfolgreich wirtschaftliche Umverteilungsmaßnahmen vornehmen, die vernachlässigbare Auswirkungen auf die Effizienz haben und des Öfteren sogar positive Wirkungen entfalten. Solche Maßnahmen, die gleichzeitig auf größere Gleichheit und größere Effizienz ausgerichtet sind, umfassen zum Beispiel Programme in den Bereichen frühkindliche Entwicklung, allgemeine Gesundheitsversorgung, hochwertige Bildung, konditionierte bargeldbasierte Transfers (cash transfers), Investitionen in die ländliche Infrastruktur sowie eine gut konzipierte Steuerpolitik. Zentrale Bedeutung kommt folgenden vier Punkten zu: (1)     Es geht nicht um ein „Entweder-Oder“. Entscheidungsträger müssen zugunsten des Wirtschaftswachstums nicht auf Maßnahmen zur Reduzierung von Ungleichheit verzichten. Eine gute Politik kann beides erreichen. (2)     In den letzten beiden Jahrzehnten hat die Forschung substanzielle Belege dafür erbracht, welche Art von Politik sowohl das Wachstum fördert als auch Ungleichheiten reduzieren hilft. (3)     Politik kann ungleichen Bedingungen, in die Kinder hineingeboren werden und die sich auf deren weitere Entwicklung auswirken, entgegenwirken. (4)     In den meisten Fällen können alle Länder Maßnahmen implementieren, die sowohl auf größere Gleich­heit als auch auf mehr Wachstums abzielen.

Herkömmlichen Wirtschaftsweisheiten folgend, ging man lange davon aus, dass es unmöglich ist, ein System gleichzeitig effizienter zu gestalten und auf eine größere Gleichheit der Menschen in diesem System hinzuarbeiten. Der Ökonom Robert Lucas beschrieb die Folgen dieses weitverbreiteten Axioms folgendermaßen: „Von allen Neigungen, die einer soliden Wirtschaft schaden, ist die Fokussierung auf Verteilungsfragen am weitesten verbreitet und aus meiner Sicht sogar am verheerendsten […] Das Potenzial zur Verbesserung des Lebensstandards der Armen durch verschiedene Arten der Umverteilung der gegenwärtigen Produktion verblasst im Gegensatz zum schier unerschöpflichen Potenzial zur Produktionssteigerung.“ (Lucas, 2004) In der Tat haben viele Wirtschaftswissenschaftler die Meinung vertreten, dass eine geringe Ungleichheit oder eine zu großzügige Verteilung von Leistungen den Anreiz schmälern könnte, hart zu arbeiten und Risiken einzugehen. Jenseits der harschen Rhetorik von Lucas lässt sich diese Prämisse sicherlich aus praktischen wie aus ethischen Erwägungen heraus kritisieren. Zumal es Forschungsergebnisse aus den letzten Jahrzehnten gibt, wonach es in vielen Fällen gar nicht um ein „Entweder-Oder“ geht. Es gibt umfangreiches Forschungsmaterial, das belegt, dass verstärkter Wettbewerb und größere wirtschaftliche Effizienz durchaus mit staatlichen Bemühungen zur Reduzierung von Ungleichheit und Armut kompatibel sind, wie etwa aus einem Bericht der Weltbank hervorgeht (Weltbank, 2016). Konträr zu einer weiteren weit verbreiteten Annahme über staatliche Eingriffe in die Wirtschaft, weist die Forschung ebenfalls darauf hin, dass solche Interventionen erfolgreich auf die Bedürfnisse aller Länder und zu jedem beliebigen Zeitpunkt angepasst werden können. Selbst Länder mit niedrigem oder mittleren Einkommen können während einer Wirtschaftskrise erfolgreich wirtschaftliche Umverteilungsmaßnahmen vornehmen, die vernachlässigbare Auswirkungen auf die Effizienz haben und des Öfteren sogar positive Wirkungen entfalten. Solche Maßnahmen, die gleichzeitig auf größere Gleichheit und größere Effizienz ausgerichtet sind, umfassen zum Beispiel Programme in den Bereichen frühkindliche Entwicklung, allgemeine Gesundheitsversorgung, hochwertige Bildung, konditionierte bargeldbasierte Transfers (cash transfers), Investitionen in die ländliche Infrastruktur sowie eine gut konzipierte Steuerpolitik. Zentrale Bedeutung kommt folgenden vier Punkten zu: (1)     Es geht nicht um ein „Entweder-Oder“. Entscheidungsträger müssen zugunsten des Wirtschaftswachstums nicht auf Maßnahmen zur Reduzierung von Ungleichheit verzichten. Eine gute Politik kann beides erreichen. (2)     In den letzten beiden Jahrzehnten hat die Forschung substanzielle Belege dafür erbracht, welche Art von Politik sowohl das Wachstum fördert als auch Ungleichheiten reduzieren hilft. (3)     Politik kann ungleichen Bedingungen, in die Kinder hineingeboren werden und die sich auf deren weitere Entwicklung auswirken, entgegenwirken. (4)     In den meisten Fällen können alle Länder Maßnahmen implementieren, die sowohl auf größere Gleich­heit als auch auf mehr Wachstums abzielen.

In jedem vierten Post-Konflikt-Land wird eine neue Verfassung geschrieben. Welche Auswirkungen solche verfassungsgebenden Prozesse auf Frieden haben, ist jedoch bislang kaum untersucht. Eine neue Verfassung wird oft als ein wichtiger Bestandteil einer politischen Transformation in Post-Konflikt-Staaten gesehen. Dies liegt daran, dass durch einen erfolgreichen verfassungsgebenden Prozess ein neues und potenziell dauerhaftes Regelwerk entsteht, das den Zugang zur Macht festlegt. Aus diesem Grund erhalten verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern häufig Unterstützung von internationalen Akteuren. Bislang fehlt es jedoch an systematischen Analysen zum Effekt von Post-Konflikt-Verfassungsgebung auf Frieden. In dieser Analyse und Stellungnahme werden neue empirische Erkenntnisse vorgestellt, die zeigen, dass das Schreiben einer neuen Verfassung nach einem Konflikt einen wichtigen Beitrag zu Frieden leisten kann. Staaten, die einen Konflikt erlebt haben, verabschieden oft neue Verfassungen. Zum einen, um einen klaren Bruch mit dem bisherigen System zu signalisieren und zum anderen, um die Institutionen zu reformieren, die oft zumindest teilweise für den Ausbruch des Konflikts verantwortlich gemacht werden. Post-Konflikt-Verfassungsgebung kann in sehr unterschiedlichen Kontexten stattfinden – nach einem Bürgerkrieg, wie in Nepal oder Südafrika, oder nach niedrigschwelliger Gewalt, wie in Kirgisistan oder Kenia. Auch in den aktuellen Friedensgesprächen um Syrien spielt die Frage nach einer neuen Verfassung eine wichtige Rolle. Da es an wissenschaftlichen Erkenntnissen darüber mangelt, ob eine neue Verfassung zu Frieden beitragen kann, bleibt aber offen, ob diesbezügliche Bemühungen von internationalen Akteuren ausgebaut werden sollten. Die vorliegende Analyse und Stellungnahme zeigt auf, dass das Schreiben einer neuen Verfassung die Friedens­aussichten von Post-Konflikt-Staaten signifikant erhöht (für die vollständige Analyse siehe Fiedler, 2019). Sie fasst die Ergebnisse innovativer statistischer Untersuchungen zusammen, die im Rahmen des DIE-Projekts „Frieden nachhaltig fördern“ durchgeführt wurden. Basierend auf einer Analyse von 236 Post-Konflikt-Episoden zwischen 1946 und 2010 ergeben sich zwei zentrale Ergebnisse:

• Das Schreiben einer neuen Verfassung verringert das Risiko für Wiederausbruch von Konflikt. Die Analyse zeigt einen statistisch signifikanten und robusten Zusammenhang zwischen dem Schreiben einer neuen Verfassung und Frieden. Internationale Bemühungen, verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern zu unterstützen, sind daher wohl begründet. Das theoretische Argument für diesen Zusammenhang deutet darauf hin, dass es wichtig ist, dass verfassungsgebende Prozesse einen intensiven interelitären Dialog ermöglichen, der dabei hilft, Vertrauen wiederaufzubauen.
• Je länger der verfassungsgebende Prozess andauert, desto vorteilhafter ist es für Frieden. Dies ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass die vertrauensbildende Wirkung der Prozesse nur dann eintritt, wenn genügend Zeit für Verhandlungen und die Entwicklung eines breiten Kompromisses eingeräumt wird. Internationale Akteure drängen Post-Konflikt-Staaten jedoch häufig dazu, diese Prozesse sehr schnell, möglichst innerhalb weniger Monate, zu durchlaufen. Die Ergebnisse der vorliegenden Analyse stellen diesen Ansatz in Frage.

In jedem vierten Post-Konflikt-Land wird eine neue Verfassung geschrieben. Welche Auswirkungen solche verfassungsgebenden Prozesse auf Frieden haben, ist jedoch bislang kaum untersucht. Eine neue Verfassung wird oft als ein wichtiger Bestandteil einer politischen Transformation in Post-Konflikt-Staaten gesehen. Dies liegt daran, dass durch einen erfolgreichen verfassungsgebenden Prozess ein neues und potenziell dauerhaftes Regelwerk entsteht, das den Zugang zur Macht festlegt. Aus diesem Grund erhalten verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern häufig Unterstützung von internationalen Akteuren. Bislang fehlt es jedoch an systematischen Analysen zum Effekt von Post-Konflikt-Verfassungsgebung auf Frieden. In dieser Analyse und Stellungnahme werden neue empirische Erkenntnisse vorgestellt, die zeigen, dass das Schreiben einer neuen Verfassung nach einem Konflikt einen wichtigen Beitrag zu Frieden leisten kann. Staaten, die einen Konflikt erlebt haben, verabschieden oft neue Verfassungen. Zum einen, um einen klaren Bruch mit dem bisherigen System zu signalisieren und zum anderen, um die Institutionen zu reformieren, die oft zumindest teilweise für den Ausbruch des Konflikts verantwortlich gemacht werden. Post-Konflikt-Verfassungsgebung kann in sehr unterschiedlichen Kontexten stattfinden – nach einem Bürgerkrieg, wie in Nepal oder Südafrika, oder nach niedrigschwelliger Gewalt, wie in Kirgisistan oder Kenia. Auch in den aktuellen Friedensgesprächen um Syrien spielt die Frage nach einer neuen Verfassung eine wichtige Rolle. Da es an wissenschaftlichen Erkenntnissen darüber mangelt, ob eine neue Verfassung zu Frieden beitragen kann, bleibt aber offen, ob diesbezügliche Bemühungen von internationalen Akteuren ausgebaut werden sollten. Die vorliegende Analyse und Stellungnahme zeigt auf, dass das Schreiben einer neuen Verfassung die Friedens­aussichten von Post-Konflikt-Staaten signifikant erhöht (für die vollständige Analyse siehe Fiedler, 2019). Sie fasst die Ergebnisse innovativer statistischer Untersuchungen zusammen, die im Rahmen des DIE-Projekts „Frieden nachhaltig fördern“ durchgeführt wurden. Basierend auf einer Analyse von 236 Post-Konflikt-Episoden zwischen 1946 und 2010 ergeben sich zwei zentrale Ergebnisse:

• Das Schreiben einer neuen Verfassung verringert das Risiko für Wiederausbruch von Konflikt. Die Analyse zeigt einen statistisch signifikanten und robusten Zusammenhang zwischen dem Schreiben einer neuen Verfassung und Frieden. Internationale Bemühungen, verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern zu unterstützen, sind daher wohl begründet. Das theoretische Argument für diesen Zusammenhang deutet darauf hin, dass es wichtig ist, dass verfassungsgebende Prozesse einen intensiven interelitären Dialog ermöglichen, der dabei hilft, Vertrauen wiederaufzubauen.
• Je länger der verfassungsgebende Prozess andauert, desto vorteilhafter ist es für Frieden. Dies ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass die vertrauensbildende Wirkung der Prozesse nur dann eintritt, wenn genügend Zeit für Verhandlungen und die Entwicklung eines breiten Kompromisses eingeräumt wird. Internationale Akteure drängen Post-Konflikt-Staaten jedoch häufig dazu, diese Prozesse sehr schnell, möglichst innerhalb weniger Monate, zu durchlaufen. Die Ergebnisse der vorliegenden Analyse stellen diesen Ansatz in Frage.

In jedem vierten Post-Konflikt-Land wird eine neue Verfassung geschrieben. Welche Auswirkungen solche verfassungsgebenden Prozesse auf Frieden haben, ist jedoch bislang kaum untersucht. Eine neue Verfassung wird oft als ein wichtiger Bestandteil einer politischen Transformation in Post-Konflikt-Staaten gesehen. Dies liegt daran, dass durch einen erfolgreichen verfassungsgebenden Prozess ein neues und potenziell dauerhaftes Regelwerk entsteht, das den Zugang zur Macht festlegt. Aus diesem Grund erhalten verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern häufig Unterstützung von internationalen Akteuren. Bislang fehlt es jedoch an systematischen Analysen zum Effekt von Post-Konflikt-Verfassungsgebung auf Frieden. In dieser Analyse und Stellungnahme werden neue empirische Erkenntnisse vorgestellt, die zeigen, dass das Schreiben einer neuen Verfassung nach einem Konflikt einen wichtigen Beitrag zu Frieden leisten kann. Staaten, die einen Konflikt erlebt haben, verabschieden oft neue Verfassungen. Zum einen, um einen klaren Bruch mit dem bisherigen System zu signalisieren und zum anderen, um die Institutionen zu reformieren, die oft zumindest teilweise für den Ausbruch des Konflikts verantwortlich gemacht werden. Post-Konflikt-Verfassungsgebung kann in sehr unterschiedlichen Kontexten stattfinden – nach einem Bürgerkrieg, wie in Nepal oder Südafrika, oder nach niedrigschwelliger Gewalt, wie in Kirgisistan oder Kenia. Auch in den aktuellen Friedensgesprächen um Syrien spielt die Frage nach einer neuen Verfassung eine wichtige Rolle. Da es an wissenschaftlichen Erkenntnissen darüber mangelt, ob eine neue Verfassung zu Frieden beitragen kann, bleibt aber offen, ob diesbezügliche Bemühungen von internationalen Akteuren ausgebaut werden sollten. Die vorliegende Analyse und Stellungnahme zeigt auf, dass das Schreiben einer neuen Verfassung die Friedens­aussichten von Post-Konflikt-Staaten signifikant erhöht (für die vollständige Analyse siehe Fiedler, 2019). Sie fasst die Ergebnisse innovativer statistischer Untersuchungen zusammen, die im Rahmen des DIE-Projekts „Frieden nachhaltig fördern“ durchgeführt wurden. Basierend auf einer Analyse von 236 Post-Konflikt-Episoden zwischen 1946 und 2010 ergeben sich zwei zentrale Ergebnisse:

• Das Schreiben einer neuen Verfassung verringert das Risiko für Wiederausbruch von Konflikt. Die Analyse zeigt einen statistisch signifikanten und robusten Zusammenhang zwischen dem Schreiben einer neuen Verfassung und Frieden. Internationale Bemühungen, verfassungsgebende Prozesse in Post-Konflikt-Ländern zu unterstützen, sind daher wohl begründet. Das theoretische Argument für diesen Zusammenhang deutet darauf hin, dass es wichtig ist, dass verfassungsgebende Prozesse einen intensiven interelitären Dialog ermöglichen, der dabei hilft, Vertrauen wiederaufzubauen.
• Je länger der verfassungsgebende Prozess andauert, desto vorteilhafter ist es für Frieden. Dies ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass die vertrauensbildende Wirkung der Prozesse nur dann eintritt, wenn genügend Zeit für Verhandlungen und die Entwicklung eines breiten Kompromisses eingeräumt wird. Internationale Akteure drängen Post-Konflikt-Staaten jedoch häufig dazu, diese Prozesse sehr schnell, möglichst innerhalb weniger Monate, zu durchlaufen. Die Ergebnisse der vorliegenden Analyse stellen diesen Ansatz in Frage.

Dieses Papier gibt einen Überblick über den Zusammenhang zwischen den Folgen des Klimawandels und menschlicher Mobilität in West-, Ost- und im südlichen Afrika, den von diesen Phänomenen am stärksten betroffenen Regionen Subsahara-Afrikas. Obwohl es generell an Daten zur „Klimamigration“ mangelt, lassen sich aus der wachsenden Zahl von Fallstudien und Forschungsprojekten einige Trends ableiten. Basierend darauf werden in diesem Papier einige Empfehlungen an die deutsche und europäische Entwicklungspolitik formuliert.
Die negativen Auswirkungen des Klimawandels in den drei Regionen werden hauptsächlich von der zunehmenden Variabilität der Niederschläge und einer größeren Häufigkeit und Intensität von Überschwemmungen und Dürren bedingt. Diese Auswirkungen stellen eine Herausforderung für die menschliche Sicherheit dar. Die Folgen für die menschliche Mobilität, die von Flucht bis hin zu zirkulärer Arbeitsmigration reichen, sind eingebettet in ein komplexes und sehr stark kontextspezifisches Bündel von politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und ökologischen Faktoren. Am größten ist das Risiko von Flucht wahrscheinlich am Horn von Afrika – stark bedingt auch durch allgemein fragile Kontexte und bewaffnete Konflikte. In allen drei Regionen sind viele vom Klimawandel betroffene Haushalte als „trapped“ anzusehen – die Option Mobilität besteht für sie aufgrund fehlender Mittel nicht. Wenn die Möglichkeit zur Mobilität besteht, findet sie oft in Form von individueller und zirkulärer Arbeitsmigration statt. Unter günstigen Umständen kann das von den Migranten erwirtschaftete Geld ihren Haushalten helfen, die durch den Klimawandel verursachten Verluste auszugleichen oder zumindest abzumildern („Migration als Anpassungsstrategie“).
Die ideale politische Antwort auf menschliche Mobilität im Zusammenhang mit dem Klimawandel besteht darin, Zwangsmigration zu vermeiden, positive Migrationsmechanismen zu maximieren und negative Aspekte wie die Ausbeutung von Arbeitskräften zu minimieren. Das verlangt einen multisektoralen und politischen Mehrebenen-Ansatz. Mit dieser Zielsetzung haben wir folgende Empfehlungen formuliert:

• Kapazitätsaufbau und Dialog zwischen den verschiedenen Politikbereichen. Der Austausch zwischen verschiedenen (Politik-)Bereichen muss gefördert werden. Hier gibt sehr unterschiedliche Auffassungen, wie mit dem Phänomen Migration umzugehen sei. Es bedarf eines gemeinsamen Verständnisses für die Herausforderungen der „Klimamigration“.
• Multi-Level-Governance und lokales Empowerment. Es müssen offene Politikräume geschaffen und mehr Ressourcen mobilisiert werden, um vulnerable Gruppen und Kommunen zu stärken, die in den relevanten politischen Prozessen bisher nur marginale Beachtung gefunden haben.
• Sammlung von Daten und Best Practices. Die Schaffung entsprechender Datenbanken und die Dokumentation von Best Practices zur Bewältigung der komplexen Probleme der lokalen Vulnerabilität und der Rolle der menschlichen Mobilität sind für weitere Maßnahmen absolut unerlässlich.

Dieses Papier gibt einen Überblick über den Zusammenhang zwischen den Folgen des Klimawandels und menschlicher Mobilität in West-, Ost- und im südlichen Afrika, den von diesen Phänomenen am stärksten betroffenen Regionen Subsahara-Afrikas. Obwohl es generell an Daten zur „Klimamigration“ mangelt, lassen sich aus der wachsenden Zahl von Fallstudien und Forschungsprojekten einige Trends ableiten. Basierend darauf werden in diesem Papier einige Empfehlungen an die deutsche und europäische Entwicklungspolitik formuliert.
Die negativen Auswirkungen des Klimawandels in den drei Regionen werden hauptsächlich von der zunehmenden Variabilität der Niederschläge und einer größeren Häufigkeit und Intensität von Überschwemmungen und Dürren bedingt. Diese Auswirkungen stellen eine Herausforderung für die menschliche Sicherheit dar. Die Folgen für die menschliche Mobilität, die von Flucht bis hin zu zirkulärer Arbeitsmigration reichen, sind eingebettet in ein komplexes und sehr stark kontextspezifisches Bündel von politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und ökologischen Faktoren. Am größten ist das Risiko von Flucht wahrscheinlich am Horn von Afrika – stark bedingt auch durch allgemein fragile Kontexte und bewaffnete Konflikte. In allen drei Regionen sind viele vom Klimawandel betroffene Haushalte als „trapped“ anzusehen – die Option Mobilität besteht für sie aufgrund fehlender Mittel nicht. Wenn die Möglichkeit zur Mobilität besteht, findet sie oft in Form von individueller und zirkulärer Arbeitsmigration statt. Unter günstigen Umständen kann das von den Migranten erwirtschaftete Geld ihren Haushalten helfen, die durch den Klimawandel verursachten Verluste auszugleichen oder zumindest abzumildern („Migration als Anpassungsstrategie“).
Die ideale politische Antwort auf menschliche Mobilität im Zusammenhang mit dem Klimawandel besteht darin, Zwangsmigration zu vermeiden, positive Migrationsmechanismen zu maximieren und negative Aspekte wie die Ausbeutung von Arbeitskräften zu minimieren. Das verlangt einen multisektoralen und politischen Mehrebenen-Ansatz. Mit dieser Zielsetzung haben wir folgende Empfehlungen formuliert:

• Kapazitätsaufbau und Dialog zwischen den verschiedenen Politikbereichen. Der Austausch zwischen verschiedenen (Politik-)Bereichen muss gefördert werden. Hier gibt sehr unterschiedliche Auffassungen, wie mit dem Phänomen Migration umzugehen sei. Es bedarf eines gemeinsamen Verständnisses für die Herausforderungen der „Klimamigration“.
• Multi-Level-Governance und lokales Empowerment. Es müssen offene Politikräume geschaffen und mehr Ressourcen mobilisiert werden, um vulnerable Gruppen und Kommunen zu stärken, die in den relevanten politischen Prozessen bisher nur marginale Beachtung gefunden haben.
• Sammlung von Daten und Best Practices. Die Schaffung entsprechender Datenbanken und die Dokumentation von Best Practices zur Bewältigung der komplexen Probleme der lokalen Vulnerabilität und der Rolle der menschlichen Mobilität sind für weitere Maßnahmen absolut unerlässlich.