SWP

There seems to be no end to the good news coming from the Horn of Africa. First, the Nobel peace prize for Ethiopia’s young reformer Prime Minister Abiy Ahmed in Octo­ber and then, in April, Sudan’s dictator Omar al-Bashir was overthrown after thirty years of rule. After months of civil and peaceful protests, it was actually the Sudanese military that finally forced the ruler out of office. Then, less than four months later, military leaders and civilians led by Abdalla Hamdok, an economist with decades of experience at the United Nations, managed to form a government. Whether the tran­sition continues to develop positively will depend on the willingness of the security apparatus to transfer power to civilian leaders. However, in stabilising the country and improving its economic performance much will depend on whether and to what extent external actors support Sudan’s transformation process.

Das schmelzende Eis der Arktis wirkt nicht nur als Frühwarnsystem des Weltklimas, sondern macht diesen Raum auch zum Indikator für den Wandel in der internatio­nalen Sicherheitspolitik. Für die Trump-Regierung ist dabei die Vorstellung einer Großmachtkonkurrenz in der Arktis leitend. Sie kann der Region sowohl nutzen wie schaden: Ein größeres Engagement der USA wäre zwar zu begrüßen. Wenn dies aber mit dem Versuch einhergeht, andere Staaten auszugrenzen, würde dadurch das hohe Maß an Kooperation beschädigt, das bislang in der Arktis gepflegt wurde. Die Arktis­politik der USA erweist sich als abhängige Variable der Großmachtrivalität. Die damit verbundene Polarisierung der Beziehungen erschwert die Erarbeitung gemeinsamer Lösungen, die nötig sind, um die von der Klimaerwärmung verursachten Veränderungen zu bewältigen.

Staaten verfolgen auf internationaler Ebene zunehmend offen und selbstbewusst natio­nale Interessen. Die USA zum Beispiel haben internationale Regelwerke zur Abrüstung, zum Handel und zum Klimaschutz aufgekündigt. Andere Akteure mit globalem Macht­anspruch wie China und Russland betreiben eine aggressive Terri­torialpolitik. Mit Großbritannien droht die Europäische Union (EU) einen wich­tigen Part­ner zu ver­lieren, was ihre Fähigkeit zu einer strategisch ausgerichteten Politik auf internationaler Ebene beeinträchtigen würde. Die Aus­höh­lung der regelbasierten internationalen Ordnung macht eines deutlich: Notwendig ist eine vorausschauende und wirk­same Politik zur Gestaltung der Zukunft. Denn je geringer die Bin­dungs­kraft internationaler Vereinbarungen, desto niedriger ist die Hemm­schwelle für nicht abge­stimmtes Vorgehen. Als Folge könnten Krisen und Konflikte künftig häufiger und unerwarteter auftreten. Daher sollten Staaten, die den Multi­lateralismus fördern wollen, in gemeinsame strategische Vorausschau investieren. Ein multi­perspekti­vischer Ansatz könnte Situationen aufzeigen, in denen Handeln mit Gleich­gesinnten Chancen bietet für die proaktive Gestaltung internationaler Politik.

Die Partei Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwość – PiS) hat die Parlaments­wahlen in Polen am 13. Oktober erneut gewonnen. Ihr Sieg bei den Wahlen 2015 und die Regierungsübernahme hatten diverse Folgen für die polnische Ökonomie, die bis heute wirksam sind: Die Wirtschaftspolitik wurde auf Sozialtransfers an Wählergrup­pen ausgerichtet, das Klientel-Netzwerk der Partei ausgeweitet, der Einfluss des von der PiS dominierten Staates auf die Wirtschaft ausgebaut. Zwar sind die Aussichten für stabile öffentliche Finanzen weiterhin gut, jedoch werden massive Finanztransfers und die Schwächung der Institutionen den wirtschaftlichen Handlungsspielraum künf­tiger Regierungen erheblich einengen. Insbesondere fehlt es an staatlich induzierten Entwicklungsimpulsen, die nötig sind, um eine Reihe struktureller Probleme anzugehen und das auf billigen Arbeitskosten beruhende Wirtschaftsmodell zu modernisieren.

 

Bei den Parlamentswahlen in Polen ist Jarosław Kaczyńskis Partei PiS (Recht und Gerechtigkeit) stärkste Kraft geworden. Doch uneingeschränkt als Gewinnerin bezeichnen kann sie sich nicht. Wie wird sich dieser Sieg mit Makeln auf das Verhalten der PiS auswirken? Wird die Partei ihr Programm des Umbaus von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft behutsamer angehen als bisher, oder wird sie genau das Gegenteil tun und den »Guten Wandel«, so die selbstgewählte Überschrift über dem Reformwerk der PiS, beschleunigen?

Die PiS konnte einen ansehnlichen Anteil von fast 44 Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinen – mehr als je eine andere Gruppierung seit 1989. Und weiterhin kann die Partei mit einer absoluten Mehrheit der Sitze im Sejm, der wichtigeren der beiden Parlamentskammern, regieren. Doch obwohl sie im nationalen wie im europäischen Maßstab ein Spitzenergebnis eingefahren hat, ist die Parteiführung nicht gänzlich zufrieden. Im Senat, der anderen Kammer, hat sie ihre Mehrheit knapp eingebüßt. Zwar kann der Senat Gesetzesprojekte nicht blockieren, sehr wohl aber legislative Abläufe verlangsamen. Im Augenblick bemüht sich die Regierungspartei darum, einige der gewählten Senatoren auf ihre Seite zu ziehen, um doch noch eine Mehrheit zu erlangen. Die PiS und ihr Vorsitzender werden auch damit zurechtkommen müssen, dass die beiden kleinen Partnerparteien in der Regierung zugelegt haben und ihr relativer Einfluss steigt. Mehr als ein Schönheitsfehler ist außerdem, dass die drei gemäßigten Oppositionsgruppierungen, Liberalkonservative, Linke und Bauernpartei (PSL), zusammen mehr Stimmen sammeln konnten als die PiS. Diese Unzulänglichkeiten bilden keine ernste Verkomplizierung, sie machen das Regieren aber etwas beschwerlicher als bislang.

Was ist also zu erwarten? Auf den ersten Blick hat die PiS ein Mandat für die Aufrechterhaltung ihrer Reformen, nicht jedoch für deren Intensivierung erhalten. Ob die PiS aber in ihrer Einschätzung des Wahlresultats zu einem ähnlichen Schluss kommt, ist fraglich. Vermutlich wird sie zu Beginn der neuen Legislaturperiode umsichtig agieren. Vor den anstehenden Präsidentschaftswahlen im Frühjahr möchte die Partei nicht als übermäßig aggressiv erscheinen und nicht zuletzt den offenen Konflikt mit der EU bzw. Deutschland vermeiden – wie bereits in den letzten Monaten. Doch diese taktische Zurückhaltung wird keine Periode der Demut einläuten. Und dies gleich aus mehreren Gründen.

PiS erhält Legitimität durch Bestätigung

Zum einen wird die PiS argumentieren, dass sie – anders als vor vier Jahren, als es noch Unklarheiten über den Kurs der Partei gab – vom aktiven Wahlvolk in Kenntnis auch strittiger Maßnahmen, wie etwa der Justizreform, bei hoher Wahlbeteiligung zum Regieren bevollmächtigt wurde.

Überdies muss die PiS auf die neue Konkurrenzsituation reagieren. Die radikale Rechte, die jetzt im Sejm vertreten ist, bildet die eine Herausforderung. Die andere zeigt sich im ländlichen Raum: Dort hat die PiS über 60 Prozent der Stimmen geholt, doch die Bauernpartei PSL ist nicht eingegangen, sondern hat sich als unbequemer Rivale gefestigt und in kleineren und mittleren Städten sogar Stimmenzuwächse erzielen können. Sowohl für das patriotische als auch für das ländlich-soziale Elektorat braucht die PiS daher vorzeigbare Erfolge oder zumindest eine wahrnehmbare Symbolpolitik. Unnachgiebigkeit in der EU dürfte zu ihrem entsprechenden Programm gehören.

Vor allem aber könnte die PiS-Führung gerade wegen des nicht idealen Wahlausgangs nach einer taktischen Atempause einen neuen Reformeifer an den Tag legen. Jarosław Kaczyński und die Seinigen möchten Polens Erneuerung, Aufwertung und Modernisierung weiter vorantreiben. Die Antwort auf die hinter den Erwartungen zurückgebliebene Unterstützung darf aus Sicht der PiS daher nicht Zweifel und Zaghaftigkeit, sondern muss Festigkeit und Entschlossenheit sein. In diesem Sinne lassen sich die Äußerungen des PiS-Parteichefs wie auch des Ministerpräsidenten Morawiecki interpretieren. Polen, so Jarosław Kaczyński, müsse sich weiterhin verändern, und zwar zum Besseren. Für das Regierungslager impliziere dies »noch mehr Arbeit« (Morawiecki).

Konkret ist also davon auszugehen, dass die PiS ihren Weg unverdrossen fortsetzen wird. Eine Zusammenschau ihrer Ziele lieferte zuletzt das 229 Seiten lange Programm, das im Wahlkampf veröffentlicht wurde. Wichtiger sind aber die von der Parteiführung vorgenommenen Priorisierungen, wie sie sich vor allem aus Aussagen von Kaczyński  und Morawiecki schließen lassen: der Aufbau eines polnischen Wohlfahrtsstaates, die Fortsetzung der Justizreform, eine patriotische Geschichtspolitik und die Kräftigung traditioneller Werte, aber auch die Umgestaltung des Energiesektors und der Ausbau von Infrastrukturen. Nicht ausgeschlossen ist zudem, dass die PiS eine »Repolonisierung« im Mediensektor in Angriff nehmen wird.

Mehr Gegenwind auf dem Reformkurs

Fest steht, dass die Rahmenbedingungen für die Reformpolitik der PiS anspruchsvoller werden. In den letzten vier Jahren hatte es die Partei vor allem mit einer schwachen Opposition und einer oft überraschten und reaktiven EU zu tun. Nun muss sie sich mit vielgliedrigen und vitalen Gegenspielern und mit einer EU auseinandersetzen, die in der Rechtsstaatspolitik nach effektiven Instrumenten sucht. Sollte Jarosław Kaczyński die Justizreform weiter vorantreiben und etwa auch die ordentlichen Gerichte mit kontroversen Innovationen ummodeln, steht eine neue Auseinandersetzung mit der Europäischen Kommission ins Haus. Die kurze Idylle nach der Wahl der neuen Kommissionspräsidentin (auch) durch die Stimmen der PiS-Abgeordneten im Europäischen Parlament wird daher wohl bald einem neuen Realismus weichen. Dazu kommen Differenzen mit anderen Mitgliedstaaten über die mögliche Sanktionierung von EU-Geldern bei rechtsstaatlicher Schieflage oder Meinungsverschiedenheiten über die konkrete Ausgestaltung des neuen Mechanismus zum Monitoring von Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Rechtsstaatlichkeit. Neben einer gefestigten Opposition und einer wachsamen EU muss sich die PiS in der neuen Legislaturperiode womöglich auch mit ungünstigeren wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auseinandersetzen. Sollte Polen infolge eines Abschwungs in Europa in Mitleidenschaft gezogen werden, wird sich der Spielraum für die Sozialpolitik der PiS verengen.

Polens Partner und insbesondere Deutschland müssen sich auf eine PiS-Regierung einstellen, die selbstsicher und zugleich reizbar, zielstrebig und zugleich unstet agieren wird. In der Politik gegenüber Polen ist daher mehr als bislang Beharrungsvermögen und Irritationstoleranz gefragt.

Noch kann niemand wissen, wie weit die Türkei ihren Einmarsch in Syrien treiben wird. Donald Trump und Recep Tayyip Erdoğan, die beiden Männer, deren Übereinkunft die türkische Operation ermöglicht hat, streiten fast täglich über die Grenzen dieser Invasion. Unklar ist auch, bis zu welchem Punkt das syrische Regime und seine Schutzmacht Russland den Vorstoß der Türkei als nützlich für ihre eigenen Pläne werten. Doch eine Reihe von Ergebnissen und Folgen dieses Einmarschs sind jetzt schon abzulesen.

Das Einknicken der CHP besiegelt die Ausgrenzung der prokurdischen HDP

Innenpolitisch hat sich der Einmarsch für den türkischen Präsidenten bereits ausgezahlt. Um ihre langfristige Zusammenarbeit mit der rechtsnationalen Guten Partei (IyiP) zur Wiedereinführung des parlamentarischen Systems nicht zu gefährden, hat auch die größte Partei der Opposition, die Republikanische Volkspartei (CHP), dem Einsatz zugestimmt. Er kenne jetzt nur noch eine Partei, die der türkischen Flagge, sagte Oppositionsführer Kemal Kılıcdaroglu. Er unterwarf sich damit der Rhetorik des Präsidenten von der existentiellen Gefahr, die die kurdische Selbstverwaltungszone in Nordsyrien für das wirtschaftlich und militärisch stärkste Land im Nahen Osten darstelle. Das Einknicken der CHP besiegelt die Ausgrenzung der prokurdischen HDP aus diesem militanten nationalen Konsens. Es gießt Wasser auf die Mühlen der Regierung, die die HDP nun schon seit Jahren als den politischen Arm einer Terrororganisation betrachtet und entsprechend behandelt. Ruft man sich in Erinnerung, dass die Erfolge der Opposition bei den Kommunalwahlen im Frühjahr und im Sommer dieses Jahres nur durch die Stimmen der HDP-Wähler für die Kandidaten der CHP möglich waren, wird klar, welchen großen Rückschlag das für die innenpolitische Machtfrage bedeutet. Konnte die Opposition der Regierungspartei bei diesen Wahlen doch Istanbul und Ankara sowie fast alle Industriezentren des Landes abjagen und damit Hoffnungen wecken, dass mittelfristige Veränderung und erneute Demokratisierung möglich sind.

Sicher ist auch, dass der Einmarsch in Nordsyrien die Wirtschaftskrise der Türkei verstärken wird. Schon steigt der Dollar wieder, und die Lira fällt. Um der hochverschuldeten Privatwirtschaft beispringen zu können, hat Ankara im letzten Jahr seine bis dahin strikte finanzielle Disziplin über Bord geworfen und wird sich jetzt zu hohen Zinsen weiter verschulden müssen.

Außenpolitisch hat der Einmarsch die türkisch-amerikanischen Beziehungen wohl dauerhaft beschädigt. Bereits seit Jahren verfolgen Ankara und Washington im Nahen Osten gegensätzliche Interessen, und ihre jeweiligen Bedrohungswahrnehmungen unterscheiden sich fundamental. In Ankaras Augen hat die Politik der USA im Nahen Osten zur Unterminierung der Sicherheit von Staaten, wenn nicht gar zu deren Zerstörung geführt; die gravierendsten Beispiele sind Afghanistan und der Irak. Heute sieht sich Ankara einer informellen Front aus Saudi-Arabien, den VAE, Ägypten und Israel gegenüber, die von den USA geschmiedet wurde. Auch im Hinblick auf Syrien bildeten sich zwischen den beiden Regierungen schnell unterschiedliche Prioritäten heraus. Im Verlauf des Krieges wurden für die Türkei die PYD-geführten Kurden zur Hauptbedrohung; für die USA standen bald die Dschihadisten im Vordergrund. Die »Sicherheitszone«, die die Türkei nun in Syrien etablieren will, sollte noch bis vor kurzem von Türken und Amerikanern gemeinsam geschaffen und kontrolliert und so die bilateralen Beziehungen auf eine neue Grundlage gestellt werden. Jetzt wird gerade dieses Thema zu einem weiteren Zankapfel. Mehr noch, der Ton, den Donald Trump, aber auch seine Washingtoner Kontrahenten in ihren Tweets Ankara gegenüber anschlagen, hat dort zu erheblicher Verbitterung und zu der Auffassung geführt, dass die Türken im gesamten politischen Spektrum der USA keinen einzigen verlässlichen Partner mehr haben.

Die »Sicherheitszone« dürfte zu einem Brennpunkt dschihadistischer Aktivität werden

In Syrien selbst wird mit der Invasion ein neuer und dauerhafter Krisenherd entstehen. Die ausgereiften Pläne der türkischen Regierung zum Aufbau von 140 neuen Dörfern und zehn neuen Kleinstädten, die zusammen zwei Millionen Flüchtlinge aufnehmen sollen, sind nur ein Indiz dafür, dass die Türkei sich dort langfristig engagieren will. Seit langem schon klagt Ankara, die Kurden hätten in der Region die arabische Bevölkerung vertrieben, ein Hinweis darauf, dass die Türkei dort die Ansiedlung sunnitischer Araber plant. In der von Ankara aus den Resten der »Freien Syrischen Armee« neu geformten syrischen Miliz »Nationale Armee« haben – wie verschiedene Quellen übereinstimmend berichten  – auch frühere Kämpfer der dschihadistischen Al Qaida bzw. Al Nusra und der ebenfalls als Terrororganisation gelisteten Haiat Tahrir al-Sham Platz. Diese Armee bildet die Vorhut des Einmarsches und wird bei der später zur etablierenden »Selbstverwaltung« der Region eine zentrale Rolle spielen. Die Einbeziehung solcher Kräfte und die Bombardierung ziviler Siedlungen legen nahe, dass die türkische Regierung die demographische Struktur in der Region gründlich umbauen will. Es darf auch nicht vergessen werden, dass früher oder später die letzte Hochburg der Dschihadisten im syrischen Idlib fallen wird, wo circa 2,5 Millionen Menschen leben, die Ankara nicht zusätzlich zu den 3,5 Millionen Flüchtlingen haben will, die bereits jetzt im Lande sind. Die türkische Regierung möchte am liebsten auch diese zukünftigen Flüchtlinge – viele von ihnen militante Islamisten und ihre Familien – im Nordosten Syriens ansiedeln. Es ist deshalb nicht auszuschließen, dass die von der Türkei angestrebte »Sicherheitszone« nicht nur zu einem arabischen Gürtel wird, der türkische und syrischen Kurden trennt, sondern sich zu einem neuen Brennpunkt dschihadistischer Aktivität entwickelt.

Russland und der Iran werden schon mittelfristig die eigentlichen Nutznießer des türkischen Vorgehens sein. Mit den Kurden verlieren die USA ihre einzigen Verbündeten in Syrien und ihre »Bodentruppen«, weshalb das Engagement der USA in Syrien zu seinem Ende kommen wird. Vom Westen ausgegrenzt, steht Ankara in Syrien dann Russland, dem Iran und Damaskus alleine gegenüber. Als Schutzherr radikal-islamischer Gruppen in Afrin, der Region Al-Bab und im Nordosten Syriens droht der Türkei dann auch in der Region Isolation. Man kann dem Land nur wünschen, dass seine Pläne nicht aufgehen.

Was kann Europa tun, um diese Entwicklung zu verhindern? Die schlechteste Option ist wohl, sich wie bisher tot zu stellen und untätig zu bleiben. Entweder kommt man Ankara wirtschaftlich und politisch entgegen und setzt dafür klare Bedingungen, z.B. den Verzicht auf die Bombardierung ziviler Siedlungen und auf die Manipulation der demographischen Struktur. Oder man einigt sich auf eine konfrontative Strategie, die allerdings – so wie ihr Gegenteil: die Unterstützung – nur Wirkung haben wird, wenn die EU mit einer Stimme spricht.

Dieser Text ist auch bei Handelsblatt.com, Tagesspiegel.de und auf Zeit Online erschienen.

Seit der Wahl Wolodymyr Selenskyjs zum ukrainischen Präsidenten gibt es Bewegung im Donbas-Konflikt. Nun strebt er ein Treffen auf höchster Ebene im »Normandie-Format« mit Deutschland, Frankreich und Russland an. Um das zu erreichen, hat Selenskyj die sogenannte Steinmeier-Formel akzeptiert – und damit heftige Proteste in der ukrainischen Bevölkerung ausgelöst.

Die nach Bundespräsident und Ex-Außenminister Frank-Walter Steinmeier benannte Formel soll die Umsetzung eines Teils der Minsker Vereinbarungen ermöglichen, die seit Februar 2015 die Grundlage für eine friedliche Lösung des Donbas-Konflikts bilden. Der 2016 unterbreitete Vorschlag sieht vor, dass am – noch zu bestimmenden – Tag der Kommunalwahlen in den besetzten Gebieten ein Sonderstatus in Kraft tritt, der durch ein ukrainisches Gesetz festgelegt wird. Sollten die Abstimmungen von der OSZE als frei und fair bezeichnet werden, erhielten die Gebiete dauerhaft diesen Sonderstatus.

Die Konfliktparteien haben unterschiedliche Erwartungen

Selenskyjs Kalkül scheint zu sein, dass ein Treffen im »Normandie-Format« als ein weiterer Erfolg in seinen Friedensbemühungen gewertet wird. In der Tat ist es den Konfliktparteien in den letzten Wochen gelungen, sich auf wichtige Schritte wie den Bau einer dringend benötigten Brücke in Stanyzja Luhanska zu einigen. Als Erfolg kann Selenskyj auch den Gefangenenaustausch verbuchen, bei dem er unter anderem den renommierten Regisseur Oleh Senzow und 24 ukrainische Marinesoldaten, die im November 2018 von Russland beschossen und gefangen genommen worden waren, nach Hause holte.

Die russische Seite verspricht sich von dem Sonderstatus Einfluss auf die ukrainische Innen- und Außenpolitik. Ihre Hoffnung scheint darin zu bestehen, eine moskautreue Führung der sogenannten Volksrepubliken durch Kommunalwahlen zu legitimieren. Kiew müsste dann deren Teilnahme an nationalen Entscheidungsprozessen akzeptieren. Ein solches Arrangement konterkariert allerdings das ukrainische Interesse, die volle Kontrolle über die besetzten Gebiete wiederzuerlangen und so den Einfluss Moskaus auf die Ukraine deutlich zu verringern.

Die wichtigsten Fragen sind noch offen

In diesem Kontext wirft die Akzeptanz der »Steinmeier-Formel« mehr Fragen auf, als sie beantwortet. Sie soll den Weg zu Kommunalwahlen ebnen. Aber unter welchen Umständen können diese Wahlen abgehalten werden, und wer entscheidet, ob diese Umstände gegeben sind? Laut den Minsker Vereinbarungen sollen die Wahlen nach ukrainischem Recht und entlang den Kriterien der OSZE stattfinden, was Selenskyj in einer Presse-Konferenz am 1. Oktober bekräftigt hat. Doch wie lässt sich das sicherstellen? Weder die Ukraine noch die OSZE verfügen über den vollen Zugang zu den besetzten Gebieten. Der sicherheitspolitische Kontext der Wahlen bleibt ebenfalls ungeklärt: Können die Wahlen erst dann stattfinden, wenn alle illegalen und ausländischen militärischen Einheiten die besetzten Gebiete verlassen haben? Und wenn ja, wer bestätigt, dass dies eingetreten ist? Schließlich ist die Frage der ukrainisch-russischen Grenze weiterhin ungelöst. Laut Selenskyj muss die ukrainische Seite noch vor den Wahlen die volle Grenzkontrolle wiedererlangen. Das widerspricht nicht nur den Interessen der russischen Seite, sondern auch den Minsker Vereinbarungen.

Eine weitere Frage betrifft die Ausgestaltung des Sonderstatus. Das entsprechende Gesetz hatte das ukrainische Parlament bereits im Oktober 2014 verabschiedet. Es wurde allerdings im März 2015 bis zur Durchführung freier und fairer Wahlen in den betroffenen Gebieten außer Kraft gesetzt. Die Regelung läuft Ende 2019 aus; ein neues Gesetz hat Selenskyj bereits angekündigt – und wird es im Parlament auch durchbekommen. Seine Partei verfügt hier seit den Parlamentswahlen im Juli über eine Mehrheit. Es ist aber noch völlig offen, worin der Sonderstatus für die zurzeit besetzten Gebiete bestehen wird.

Die Einigung auf die sogenannte Steinmeier-Formel ist nur ein Scheinfortschritt. Sie gibt keine Antworten auf die wirklich brisanten Fragen. Zudem ist die Reihenfolge der Schritte strittig. Spätestens 2017 hatte sich die ukrainische Seite mit ihrer Forderung de facto durchgesetzt, dass ein Minimum an Sicherheit in den besetzten Gebieten gewährleistet werden muss, bevor politische Schritte wie die Einführung des Sonderstatus und die Abhaltung von Kommunalwahlen erfolgen konnten. Russlands Beharren auf der »Steinmeier-Formel« kann als Versuch gedeutet werden, diesen stillschweigenden Konsens – erst Sicherheit, dann Politik – wieder infrage zu stellen.

Das Gipfeltreffen weckt falsche Hoffnungen

Die derzeitigen Proteste gegen die »Steinmeier-Formel« in Kiew und anderen ukrainischen Städten sind Zeichen einer wachsenden politischen und gesellschaftlichen Instabilität. Viele befürchten, Selenskyj könnte – eventuell ermuntert durch westliche Akteure – Russland zu weit entgegenkommen und dadurch die bereits eingeschränkte ukrainische Souveränität gefährden. Andere sind kriegsmüde und verbinden mit Selenskyj die Hoffnung, dass er der Gewalt im Donbas ein Ende setzt.

Ein Gipfeltreffen im »Normandie-Format« würde zwar dem vorhandenen Momentum in den ukrainisch-russischen Verhandlungen Rechnung tragen. Ein wirklicher Durchbruch ist aber nicht zu erwarten. Dafür sind noch zu viele Fragen offen, die nur durch harte Arbeit auf anderen Verhandlungsebenen gelöst werden können. Wichtig wäre, dass sich Deutschland und Frankreich vor einem solchen Treffen auf ihre Erwartungen an die ukrainische und die russische Seite sowie auf ihre eigenen roten Linien einigen. Nur so können sie die Vorschläge der Konfliktparteien angemessen bewerten und ihrer Vermittlerrolle gemeinsam und effektiv gerecht werden.

∎ Das amerikanisch-chinesische Konfliktsyndrom setzt sich aus mehreren Elementen zusammen. Ihm zugrunde liegt eine regionale, aber auch zunehmend globale Statuskonkurrenz.

∎ Diese Konkurrenz um Einfluss mischt sich mit einem ideologischen Antagonismus, der auf amerikanischer Seite inzwischen stärker in den Mittelpunkt gerückt ist.

∎ Da sich die USA und China als potentielle militärische Gegner sehen und die Planungen danach ausrichten, prägt auch das Sicherheitsdilemma die Beziehungsstruktur.

∎ Die strategische Rivalität ist besonders an der maritimen Peripherie Chinas ausgeprägt, dominiert von militärischen Bedrohungsvorstellungen und der amerikanischen Wahrnehmung, China wolle in Ostasien eine exklusive Einflusssphäre etablieren.

∎ Die globale Einflusskonkurrenz ist aufs engste mit der technologischen Dimension der amerikanisch-chinesischen Rivalität verwoben. Es geht dabei um die Vorherrschaft im digitalen Zeitalter.

∎ Für die internationale Politik birgt die sich intensivierende strategische Rivalität zwischen den beiden Staaten die Gefahr, sich zu einem strukturellen Weltkonflikt zu verdichten. Dieser könnte eine De-Globalisierung in Gang setzen und zwei Ordnungen entstehen lassen, die eine von den USA dominiert, die andere von China.

Die Zustimmungswerte des russischen Staatspräsidenten Wladimir Putin und der Regierungspartei Einiges Russland befinden sich auf einem historischen Tiefstand. Die Hauptstadt Moskau erlebte im Juli und August im Vorfeld der Regionalwahlen vom 8. September die größten Demonstrationen seit der Protestwelle 2011–2013. Doch die Stabilität des Regimes ist vorerst nicht in Gefahr, von einer Legitimationskrise lässt sich noch nicht sprechen. Dem Kreml steht weiterhin ein breites Spektrum an Mitteln zur Verfügung, um dem wachsenden Verlangen von Teilen der Gesellschaft nach politischer Repräsentation entgegenzuwirken. Hierzu gehören Wahlmanipulation und Formen selektiver Repression. An Deutschland gerichtete Vorwürfe, sich in Russlands innere Angelegenheiten einzumischen, sollen von hausgemachten Problemen ablenken. In den nächsten Jahren dürften sich die Spannungen verschärfen, die aus dem Gegensatz zwischen Forderungen nach Grundrechten und Mitbestimmung von unten und repressiver Reaktion von oben resultieren.

Die guten Nachrichten vom Horn von Afrika scheinen nicht enden zu wollen. Erst übernimmt mit Abiy Ahmed ein junger Reformer die Führung in Äthiopien, ein Jahr später wird Sudans Diktator Omar al-Bashir nach dreißig Jahren Herrschaft gestürzt. Ausgerechnet das sudanesische Militär hatte nach Monaten ziviler und friedlicher Proteste den Machthaber aus dem Amt gedrängt. Knapp vier Monate später steht eine Regierung aus Zivilisten und Militärs, die von Abdalla Hamdok angeführt wird, einem Ökonomen mit jahrzehntelanger Erfahrung bei den Vereinten Nationen. Ob sich der Übergang weiterhin positiv entwickelt, wird von der Bereitschaft des Sicherheitsappa­rats abhängen, die Macht an eine zivile Führung zu übergeben. Entscheidend für die Stabilisierung und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Landes wird aber auch sein, ob und in welchem Ausmaß externe Akteure den sudanesischen Transforma­tionsprozess unterstützen.

EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker sprach im Juni 2019 von einem »histo­rischen Augenblick«, als sich die EU und die vier Staaten des Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) nach 20 Jahren grundsätzlich über ein Freihandelsabkommen verständigt hatten. Drei Monate später steht das Abkommen jedoch unter massivem Druck der Öffentlichkeit und von zumindest vier EU-Mitgliedstaaten: Ange­sichts der Brände im Amazonas-Gebiet und der konfrontativen Haltung von Brasiliens Präsident Jair Bolsonaro drohen die Regierungen Frankreichs, Irlands und Luxemburgs wie auch das österreichische Parlament damit, das Abkommen nicht zu ratifizieren. Auch im Europäischen Parlament artikuliert sich massiver Widerstand, Boykott-Andro­hungen überschatten die geplante Öffnung des europäischen Marktes für Agrar­produkte aus dem Mercosur. Doch das Regionalabkommen eignet sich kaum dafür, Konflikte mit nur einem Partner auszutragen. Zweckmäßiger wäre es vielmehr, die Schwach­punkte beim Arten- und Waldschutz mit effektiven Überwachungsverfahren zu beseitigen und die Schutzpolitik mit bestehenden Instrumenten zu vertiefen.

In Deutschland herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass abgelehnte Asylsuchende und andere Ausreisepflichtige das Land so bald wie möglich verlassen sollen. Ab­schie­bungen sind aber aufwendig, teuer und vor allem dann gesellschaftlich heftig um­strit­ten, wenn die politische Situation im Zielland instabil und die Sicherheitslage dort an­gespannt ist. Um Anreize für freiwillige Rückkehr zu bieten, hat die Bundesregierung daher ihre Programme zur Rückkehrförderung ausgebaut und um Reintegrationsmaßnahmen vor Ort ergänzt. Dabei setzt sie auf die Entwicklungszusammenarbeit. Nichtregierungsorganisationen kritisieren dies, da sie eine Vermischung migrations- und entwicklungspolitischer Ziele ablehnen. Jenseits dieser nor­ma­tiven Debatte wird aber zu wenig diskutiert, inwieweit Entwicklungsprogramme überhaupt geeignet sind, die individuellen und strukturellen Herausforderungen von Rückkehr zu bewältigen.

∎ Handelsabkommen können langfristig zu Entwicklung und damit zur Bekämpfung von Fluchtursachen beitragen – wenn sie dezidiert auf nachhaltige Entwicklung und echte Marktöffnung hin gestaltet sind.

∎ Neuere Theorien und Empirie zeigen, dass der Zusammenhang zwischen Handel und Migration äußerst komplex ist. Vielfach spielen andere Fak­toren (wie Kriege, Wirtschaftskrisen etc.) für Wanderungsbewegungen eine größere Rolle als Handelspolitik und ‑abkommen.

∎ Nur eines ist eindeutig: Migration wirkt sich immer positiv auf Handelsströme aus.

∎ Umgekehrt beeinflussen Handelsabkommen Migration mal positiv, mal negativ: Führen sie zu einer Steigerung des Pro-Kopf-Einkommens, können sie kurzfristig Migration sogar anheizen. Denn erst ab einem bestimmten Einkommensniveau sind Menschen zur Auswanderung überhaupt in der Lage.

∎ In Handelsabkommen lassen sich aber – im Bereich der Dienstleistungen – legale Möglichkeiten der Migration einräumen, was den Anreiz zu illegaler Migration mindert. Das Thema ist erst recht für die EU von Bedeutung, die sich künftig mit dem Problem des Arbeitskräftemangels in den alternden Gesellschaften ihrer Mitgliedstaaten konfrontiert sieht.

∎ Ökologische und soziale Aspekte des Handelns und Wirtschaftens kön­nen in allen Freihandelsabkommen ausgebaut werden. Spielraum für eine Erweiterung des Marktzugangs besteht vor allem gegenüber Ländern des nördlichen Afrika und Südafrika. Für die meisten Länder südlich der Sahara hat die EU ihren Markt bereits vollständig geöffnet.

∎ Um Widersprüche zwischen Handels- und Migrationspolitik abbauen und berechtigten Sorgen vor unkontrollierter Zuwanderung begegnen zu kön­nen, sind die Instrumente aus beiden Politikbereichen besser aufeinander abzustimmen.

In December 2018, 152 United Nations (UN) member states adopted the Global Com­pact for Safe, Orderly and Regular Migration. The document sets out 23 objectives that guide countries of origin, transit and destination in how to deal with the chal­lenges arising in the context of international migration and forced displacement. If practical progress is to be made in the management and organisation of global migra­tion flows, this requires a twofold commitment – internal and external – on the part of the states involved. The German government – just like other governments inter­ested in effective, sustainable and coherent migration policies – should use the Com­pact to identify further needs for internal reform and to win international partners for strategically selected key issues. The Compact’s review process, the core of which is the International Migration Review Forum (IMRF), provides an opportunity for both.

∎ Vor dem Hintergrund einer erodierenden europäischen Sicherheits­ordnung hat die OSZE und mit ihr die lange vernachlässigte Wirtschafts- und Umweltdimension eine neue Dynamik entwickelt.

∎ Der Kooperation bei vermeintlich weniger verfänglichen Wirtschafts- und Umweltthemen wird das Potential zugeschrieben, Vertrauen zu generieren. Dieses Vertrauen kann sich dann, so die Annahme, wiederum positiv auf die Zusammenarbeit in anderen Feldern auswirken und insgesamt zu mehr Sicherheit in Europa beitragen.

∎ Die Ergebnisse der Studie legen diesbezüglich ein pragmatisches Erwartungsmanagement nahe: Die Chancen von Kooperation bei Themen der »zweiten Dimension« der OSZE sollten mit nüchternem Blick betrachtet werden.

∎ Weder bedeutet ein höheres Maß an zwischenstaatlicher Kooperation automatisch ein Mehr an Vertrauen, noch stellen sich zwingend Spill­over-Effekte zwischen »low politics« und »high politics« ein.

∎ Deutschland sollte daher zusammen mit den EU-Partnern dem »Wie« der Aufwertung der Wirtschafts- und Umweltdimension der OSZE besondere Beachtung schenken.

∎ Eine Verknüpfung zwischen den OSZE-Dimensionen sollte aktiv forciert werden; die Debatten in der »zweiten Dimension« könnten mehr noch als bisher an die Diskussion über den erodierenden Grundkonsens in Bezug auf eine regelbasierte Ordnung und gemeinsame Prinzipien angeschlossen werden.

∎ Europe’s foreign and security policy needs to become more effective. To this end, the executive autonomy of European governments should be maximised, and legal constraints from EU law minimised – this view is only seemingly plausible. Only an EU foreign and security policy anchored in the rule of law based on the EU treaties is realistic and sustain­able.

∎ The EU is under pressure to meet human rights standards on the one hand, and demands to limit migration on the other. Three trends are evident: First, the EU is making new arrangements with third countries to control migration; second, it is using CFSP/CSDP missions to secure borders; third, the EU agencies Frontex and Europol are increasingly operating in the EU neighbourhood.

∎ Current trends in EU foreign and security policy pose a challenge to the protection of fundamental rights. For example, CSDP missions such as the EU operation “Sophia” in the Mediterranean are largely exempt from judicial review by the Court of Justice of the European Union.

∎ Lawsuits have already been filed with the European Court of Human Rights and the International Criminal Court against Italy and the EU for aiding and abetting human rights violations in Libya. Anyone who does not respect international law also threatens the rule of law at home. This also applies to the EU.

∎ The EU should resume the process of formal accession to the European Convention on Human Rights. The legal limits and performance of the EU’s foreign and security policy would be made clearer. The German Coun­cil Presidency in 2020 should place the rule of law at the heart of European foreign and security policy.

 

 

Strategic and tactical considerations for incentivising low-carbon investment and addressing carbon leakage

In early August 2019 the president of Mozambique and the leader of the largest oppo­si­tion party signed a new peace agreement. This has revived the peace process between the Mozambican National Resistance (RENAMO) and the Mozambique Liberation Front (FRELIMO), which has been in power since 1994. Great challenges remain, such as the disarmament and reintegration of RENAMO fighters.

Furthermore, new trouble spots have emerged: Since October 2017, a wave of vio­lence has cost the lives of well over 300 people in Cabo Delgado Province. Although “Islamic State” (IS) has claimed responsibility for some of the attacks, the motives and structures of the group responsible remain unclear. Its occurrence points to pro­found social cleavages and alienation between the population and the political elite. At the same time, the north of Mozambique has become a hub for the illicit economy. Criminal transactions are above all symptoms of state neglect and extensive impunity. Experience from other conflict regions shows that this constellation can have fatal consequences. For this reason, international actors including the German government should press for rapid and far-reaching measures that go beyond the official peace process.

In New York treffen sich Ende September viele Staats- und Regierungschefs der Welt, um zur Eröffnung der 74. UN-Generalversammlung über drängende Fragen des Über­lebens der Menschheit zu diskutieren: nachhaltige Entwicklung, Klimaschutz, globale Gesundheit und die dazugehörige Finanzierung. Doch was können diese Gipfel an­gesichts der geopolitischen Situation überhaupt bewirken? Eine Analyse mit Fokus auf den SDG-Gipfel zeigt Möglichkeiten und Grenzen.

 

Seit der Ankündigung des US-Präsidenten, das Pariser Klimaabkommen zu verlassen, wächst die Führungslücke in der internationalen Klimapolitik. UN-Generalsekretär Antonio Guterres hat sich vorgenommen, sie zu schließen: Seit 2017 setzt er sich mit Nachdruck für die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens ein. 2018 reiste er gleich zwei Mal zu Verhandlungen unter dem Dach der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCC) nach Katowice, Polen, wo das Regelbuch für das internationale Klimaabkommen festgezurrt wurde. Nun empfängt er am 23. September Staats- und Regierungschefs, Unternehmen, Jugendvertreter und Nichtregierungsorganisationen zu einem Sondergipfel in New York.

Der neue Nationalismus gefährdet den Klimaschutz

In den USA hatten günstige Trends im Energiemarkt – ein Wechsel von Kohle zu Gas – und eine beherzte Klimaschutzpolitik unter Präsident Obama zu sinkenden Emissionen geführt. Unter Präsident Trump wurden die Klimaschutz-Regularien wieder abgeschafft. Zwar bleiben viele US-Bundesstaaten dennoch am Ball, indem sie eigene Gesetze verabschieden und die erneuerbaren Energien voranbringen. Der nötige Schwung, mit dem sich das verkündete US-Klimaziel erreichen ließe, ist jedoch dahin. Die chinesische Regierung, die vor zwei Jahren gegenüber der EU und Kanada zugesagt hatte, sich für das Pariser Abkommen einzusetzen, ist nun vollauf damit befasst, die Folgen der US-Handelspolitik abzuwehren. Zudem treibt China die »Neue Seidenstraßen«-Initiative voran, die vor allem durch den Bau von Kohlekraftwerken und CO2-intensive Infrastrukturprojekte in den Nachbarländern auffällt. Gegen die Wirkungen, die dieser Rückfall der beiden größten Verursacher des Klimawandels entfaltet, ist schwer anzukommen. Verschärfend kommt hinzu, dass sich im letzten Jahr mit dem Amtsantritt von Jair Bolsonaro auch Brasilien dem klimapolitisch folgenreichen Nationalismus verschrieben hat. Die Freigabe des Amazonas für unkontrollierte Brandrodungen, einhergehend mit einer massiven Freisetzung von Treibhausgasen, sorgt zwar aktuell für internationale Empörung, beeinflussen lässt sich diese Politik von außen aber nur schwer. Die Verfechter einer zügigen Umsetzung des Pariser Abkommens, allen voran die kleinen Inselstaaten, die Europäische Union, Kanada und Mexiko, stellt dies vor große außenpolitische Herausforderungen

Guterres setzt in dieser Situation auf die große Bühne der UN-Generalversammlung, die gleichzeitig als Pranger und als Schaufenster fungiert. »Bringt Pläne, nicht Reden«, lautet seine Aufforderung an die Staats- und Regierungschefs vor dem Sondergipfel am kommenden Montag. Denn im nächsten Jahr bei der Vertragsstaatenkonferenz COP26 sind alle Länder aufgefordert, sowohl ihre mittel- als auch ihre langfristigen nationalen Vorhaben zur Klimapolitik einzureichen. Der Generalsekretär schlägt den Staaten mit Blick auf das 1,5-Grad-Ziel vor, sich an einer Reduktion der Emissionen von 45 Prozent bis 2030 zu orientieren; weiterhin sollen sie, so der Vorschlag, den Abbau von Subventionen für fossile Energien und den Verzicht auf neue Kohlekraftwerke ab 2020 vorantreiben. Damit setzt Guterres auch auf die Messbarkeit von Erfolgen und gibt Anhaltspunkte dafür, was er unter »ehrgeizigen« Ambitionen und Glaubwürdigkeit versteht. Der Gipfel soll schließlich auch dazu beitragen, gemeinsam mit nichtstaatlichen Akteuren Aktivitäten in insgesamt neun Kernfeldern weiter voranzutreiben. Dazu haben sich im Vorfeld Koalitionen aus UN-Mitgliedstaaten, Vertretern verschiedener Regierungsebenen, zum Beispiel aus US-Bundesstaaten, der Wirtschaft, der Zivilgesellschaft und Jugendgruppen gebildet. Guterres zeigt damit, dass er die Stellschrauben für eine Klimawende kennt und sich nicht allein auf die Staatenlenker verlässt.

Die Klimadiplomatie im Dauer-Stresstest

Neben dem Klimaschutz ergibt sich durch die Neupositionierungen der großen Staaten eine klimadiplomatische Herausforderung, die allein die Verhandler der UN-Klimarahmenkonvention oder einzelne Akteure wie die EU nicht stemmen können. Denn das Pariser Abkommen funktioniert nur, wenn eine Vielzahl von Staaten ihre Bemühungen nach oben schraubt, in Umsetzungsfragen kooperiert und dem Prinzip der Transparenz folgt. Es gilt insofern, der Macht der abtrünnigen Staaten die Macht der großen Zahl entgegenzusetzen. Und immerhin wollen sich am 23. September in New York rund 100 Staaten mit eigenen Klimaplänen beteiligen. 20 Länder wie Finnland, Großbritannien, Frankreich oder Costa Rica reisen mit einem deutlichen Bekenntnis zur Klimaneutralität an. Damit stützen sie aktiv das langfristige Ziel des Pariser Abkommens, ab 2050 weltweit ausgeglichene Klimabilanzen vorzuweisen. Guterres kann sich somit darauf verlassen, dass es Staaten und weitere Akteure gibt, die die Umsetzung des Pariser Abkommens voranbringen, sich auf der großen Bühne zeigen wollen und sich zum Multilateralismus bekennen.

Ergebnisse des Klimakabinetts als Signal

Dass der anstehende Sondergipfel im Vorfeld Wirkung entfaltet hat, zeigt sich an der deutschen Klimaagenda. Wenn das Klimakabinett der Bundesregierung am 20.9. tagt, wird sein Augenmerk darauf liegen, was die Bundeskanzlerin nach New York mitnehmen kann. Neben dem Bekenntnis zum Neutralitätsziel für 2050 werden konkrete Maßnahmen wie der CO2-Preis sowie Konzepte für einen gerecht gestalteten Strukturwandel dazu gehören. Zwar ist der deutsche Beitrag noch nicht ambitioniert genug, um zügig und dauerhaft die Emissionen zu senken,  doch für die Klimadiplomatie ist er ein wichtiges Signal. Schlechter bestellt ist es um den Auftritt der EU. Sie ist aufgrund des noch ausstehenden Antritts der neuen EU-Kommission am 1. November nicht in der Position, mit neuen Angeboten nach New York zu fahren.

Mit Blick auf die anstehenden Vertragsstaatenkonferenzen in Santiago de Chile im Dezember (COP25) und 2020 in Glasgow (COP26) ist der New Yorker Gipfel ein wegweisendes Ereignis. Vor allem dank der Führungsstärke des Generalsekretärs: Er stärkt die Sichtbarkeit der Vereinten Nationen gegenüber den nationalistischen Regierungen, bindet jene Akteure ein, die den Klimaschutz umsetzen können, und nimmt die Staatenlenker direkt in die Verantwortung. Zuletzt drohte er sogar mit einem Entzug des Rederechts für jene, die weiterhin auf Kohleverstromung setzen wollen.