La rédaction a le plaisir de vous offrir un second article du numéro d’automne 2016 de Politique étrangère : « Europe : Back to the Future », écrit par Guy Verhofstadt.
« Sans galvauder le mot, on peut affirmer que le référendum britannique du 23 juin dernier est un événement historique dont l’onde de choc se fera longtemps sentir. L’effet de sidération devra pourtant bien s’arrêter un jour pour voir la réalité en face : le Brexit a eu lieu et le Royaume-Uni va sortir à moyen terme de l’UE. Une issue logique après 43 ans d’un mariage raté entre la perfide Albion et le continent ? Après tout, n’avait-on pas consenti à David Cameron divers arrangements destinés à rassurer les Britanniques, déjà gavés de dérogations en tout genre, afin qu’ils votent Remain, comme une limitation des prestations sociales aux ressortissants de l’UE, jugés envahissants, et la préservation des intérêts financiers de la City ? Et ils ont quand même mal voté, ces ingrats d’Anglais !
Ce serait une explication simple et rassurante. En vérité, qui peut dire ce que donnerait un référendum en France sur l’appartenance à l’UE ? Lors du dernier exercice similaire, en 2005, sur la Constitution européenne, plusieurs lignes rouges avaient aussi été respectées : confirmation de l’« exception culturelle », pérennité du financement d’État des services publics, maintien de la PAC… On avait même vidé de sa substance la fameuse directrice Bolkestein sur la libéralisation des services, qui était alors en négociation, pour éviter d’agiter la peur du « plombier polonais ». On connaît le résultat.
Ainsi donc, rien n’y ferait : les peuples européens sont contre l’Europe. Alors autant fermer tout de suite les institutions et dissoudre le Parlement européen, plutôt que de perdre notre temps et l’argent du contribuable, comme disent les populistes et les europhobes. Moi, je ne suis pas d’accord. Je ne crois pas que les peuples européens soient contre l’Europe. Mais ce n’est pas en les appâtant avec des gadgets politiques avant une élection cruciale qu’on les intéressera à l’Europe. C’est en œuvrant à montrer sa nécessité. Or depuis 2008, l’Europe affronte une série de crises toutes plus graves les unes que les autres, sans que l’UE apparaisse utile pour les résoudre.
Une vingtaine de sommets « de la dernière chance » pour « sauver la Grèce » a accouché de trois plans d’aide successifs, dont les seuls résultats ont été d’appauvrir et d’endetter davantage les Grecs. Le comble étant qu’aujourd’hui l’avenir de la Grèce dans la zone euro n’est toujours pas assuré. Quant à la crise financière, l’Union bancaire qui devait y répondre est restée au milieu du gué, au moment où les banques sont fragilisées par le Brexit. Enfin, une guerre à nos portes, face à laquelle nous sommes désarmés diplomatiquement et militairement, a provoqué le départ de millions de réfugiés. La réponse a été d’ouvrir les frontières sans contrôle, puis de les fermer sans discernement, avant de sous-traiter le problème à la Turquie. Procrastination et incohérence sont les deux mamelles de la gouvernance européenne.
Repli sur le pré carré national
J’avais pris position avant le référendum, annonçant que Brexit ou non, il faudrait que l’Europe se réforme au lendemain du scrutin. Aujourd’hui, cette urgence apparaît criante. Sans attendre que la gentry dilettante qui règne à Londres nous notifie son départ, il est temps d’affronter ce débat en face et sans tabou. Le projet européen initial s’est peu à peu dissous dans une machinerie administrative et juridique rebutante, dans laquelle personne ne se retrouve, à part les initiés bruxellois. Peu nombreux sont ceux, ces derniers temps, qui assument l’Europe telle qu’elle est.
Pour ma part, j’ai réalisé la faillite de notre projet voilà plus de 15 ans lorsque j’ai siégé pour la première fois comme Premier ministre et même présidé le Conseil européen. Et je ne cesse depuis de plaider en faveur de changements profonds. Le tournant est intervenu en mars 2003, avec un seul sujet d’actualité : la prochaine guerre en Irak. L’Europe est alors divisée. Un grand classique. Le 16 mars, José-Manuel Barroso, alors Premier ministre portugais, convie aux Açores Georges W. Bush pour une réunion avec ses homologues britannique et espagnol Tony Blair et José-Manuel Aznar. Au Conseil européen des 22 et 23 mars, je demande à ce qu’on ait une discussion politique sur cette question. Elle durera une minute, le temps que le président français Jacques Chirac dise : « Hey Tony, ce n’est pas la peine d’en discuter, on n’est pas d’accord, non ? », et que le Premier ministre Tony Blair réponde : « Tu as raison. On n’est pas d’accord. » Voilà. C’était fini.
Quand on sait combien l’Europe paye encore au prix du sang les conséquences de ce conflit, je reste persuadé que j’avais mis le doigt sur « le » problème de l’UE : ses institutions ne font pas de politique. Et c’est la principale raison pour laquelle les citoyens, inquiets à juste titre par les désordres de la planète, s’en détournent et se replient sur leur pré carré national qui apparaît plus concret et protecteur.
Le problème de l’UE : ses institutions ne font pas de politique
La coopération intergouvernementale, concept diplomatique d’après-guerre qui constitue notre socle institutionnel, a trouvé la plénitude de son fonctionnement avec la Communauté économique européenne. Le champ était étroit : parvenir à créer un espace de libre circulation des marchandises. L’Acte unique a mâtiné cette coopération d’un peu de démocratie, en introduisant la codécision avec un Parlement européen jusqu’alors seulement consulté, et le vote à la majorité qualifiée au Conseil. C’est ainsi qu’on a pu bâtir en quelques années un marché intérieur normalisé, le plus grand et le plus ouvert du monde pour les produits, les services et les capitaux.
Pour la libre-circulation des personnes, ce fut déjà plus compliqué. Pendant quelques années, les États ont conservé la gestion de l’espace Schengen, avant de consentir à le communautariser avec le Traité d’Amsterdam au début des années 2000. Mais cette avancée demeure fragile, ainsi que l’a révélé la crise des réfugiés durant laquelle les frontières nationales se sont fermées les unes après les autres, tandis que les populistes réclamaient, et réclament toujours, la renationalisation des frontières intérieures, et que les États membres tergiversent pour créer un corps de gardes-frontières européens destiné à sécuriser nos frontières extérieures. La libre-circulation à travers notre immense et magnifique territoire est pourtant le principal acquis populaire de l’Europe, un bénéfice dont tous nos citoyens conviennent, comme on le voit désormais avec cette ruée de ressortissants Britanniques cherchant à obtenir un passeport de l’UE par crainte de perdre ce sésame, symbole de liberté. […] »
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(B2) Relancer, revitaliser, réénergiser, renforcer… Tous les verbes en ‘Re’ sont actuellement requis, pour donner du contenu à l’Europe de la défense… On ressort les vieux papiers rangés dans les archives depuis les années 2000. Que peut-on faire ? Les esprits gambergent. Et cela part dans tous les sens : l’armée européenne, certains la voient pour demain (Sobutka), d’autres dans 50 ou 100 ans (Mogherini), le QG européen certains le voient militaire (franco-allemand), civilo-militaire (Mogherini), rapidement (Juncker) ou pas tout de suite (franco-allemand), etc. On habille de nouveauté des projets qui sont déjà lancés (avions ravitailleurs, recherche de défense, etc.).
Au-delà des grandes idées, que faire, comment faire, et quels projets concrets ont une chance d’aboutir ? J’ai passé en revue les différents projets, idées, possibilités et tenté de les classer, sur une échelle de 0 à 5, selon le degré de difficulté et le nombre de problèmes rencontrés (base juridique, moyens financiers, obstacles techniques, nécessité d’une proposition). Auparavant, il faudra mener un peu de travail d’introspection. Car la difficulté n’est pas technique… mais sur le vouloir.
1° Relire le Traité avec dynamisme. On nage en plein paradoxe. La politique européenne de sécurité et de défense (PSDC) dispose d’un maximum de possibilités d’actions, prévues par le Traité. Aucune n’a été utilisée ou presque. Certaines sont à tel point laissées de côté que, même certains diplomates ou spécialistes éminents les ont oubliées… Bien souvent, on rejette la faute sur les institutions européennes, le Haut représentant. Parfois, cela a pu être le cas. Mais, bien souvent, et même quasiment toujours, les Etats membres ont la possibilité de prendre l’initiative ou, au minimum, de demander formellement la mise en application d’une disposition précise. La Coopération structurée permanente ou les coopérations renforcées supposent donc juste une lettre, une volonté. Ce n’est que tout récemment grâce à la trouvaille française de mettre en branle la clause d’assistance mutuelle, de l’article 42-7, que cette disposition est apparue à la lumière.
2° Arrêter de se cacher le petit doigt derrière le veto britannique. Le Royaume-Uni a souvent endossé le rôle du « méchant » qui bloque tout. Le Brexit et le départ du Royaume-Uni devrait normalement faciliter l’action européenne en matière de défense. En fait, c’est surtout l’arbre qui cachait la forêt qui est abattu… Car les réticences sont très partagées. Chaque Etat membre a son cadavre dans le placard. Ainsi une réforme du financement des opérations a bien été tentée. Mais les Allemands et Néerlandais, légèrement radins sur les bords, ne voulaient pas entendre parler de financements supplémentaires en commun. Les Nordiques, très enthousiastes, en théorie, ont souvent multiplié les interrogations (mot diplomatique pour dire non) quand il s’agissait de passer à la pratique. L’Irlande, voire l’Autriche, pays neutres ne voulaient pas voir trop d’action ou de coopération militaire trop structurée et trop voyante. Les Grecs, Chypriotes, Portugais, et même Italiens — même s’ils sont volontaires et prêts à intervenir — n’ont plus un kopeck pour les opérations en commun et sont concentrés sur la crise migratoire… Les Belges qui étaient autrefois les ‘premiers de la classe’ sont « rincés » (la Belgique est lanterne rouge toutes catégories confondues dans le classement de l’OTAN des budgets de défense. Et le gouvernement de Charles Michel n’a pas vraiment la foi européenne de ses prédécesseurs). Quant aux Slovaques, Bulgares, Roumains, Hongrois (et les Polonais maintenant), ils n’ont à la fois pas les sous, pas les forces et pas la volonté. Ils sont souvent aux abonnés absents de l’action européenne.
3° Chercher à innover. Les points de blocage sont connus. Inutile de recommencer à partir à l’assaut d’une citadelle imprenable. Il vaut mieux chercher les chemins de traverse, les possibilités d’arriver au résultat espéré (le QG européen, la possibilité de réaction rapide…) quitte à laisser tomber les concepts (inutilisés), à mettre de côté les projets bien sous tous rapports mais assez irréalisables dans les faits. Il faut agir en stoomeling (comme diraient les Belges), être pragmatiques (diraient les Français et Allemands)…
Quels projets mener ?
1° Etablir un Conseil européen de sécurité / un débat sur les menaces au Conseil européen. Normalement au moins une fois par an, sur la base d’un rapport de la Haute représentante, les Chefs d’Etat et de gouvernement doivent débattre des questions de sécurité. Cette disposition a totalement été délaissée. On peut même dire qu’il y a une « carence » au sens juridique du terme. Il ne s’agit pas là d’avoir un débat d’une ou deux heures, vite fait, à 28 ou d’avoir un débat sur un seul sujet (l’Ukraine par exemple) mais d’avoir un débat de fond, durant 1 ou 2 jours, sur les différentes menaces existantes ou envisageables, à partir d’un travail préparatoire de la Haute représentante de l’Union. Ce débat de fond, tenu à froid, est important car il peut permettre d’anticiper, d’enclencher certaines actions. En matière de défense, en effet, rien ne sert d’avoir de bons projets, c’est l’impulsion politique qui compte, et au plus haut niveau. Cela ne demande aucun effort. Il n’y a aucun blocage. Il suffit que Donald Tusk décide demain de convoquer un Conseil européen spécialement sur ce sujet… Et le conseil de sécurité européen, prôné par certains Chefs (comme François Hollande) voit le jour ! Difficulté = zéro.
2° Le renforcement des capacités des pays africains et autres, la fourniture d’équipements. La Commission européenne et le Haut représentant ont mis sur la table en juillet, dans une discrétion relativement affichée, un projet (dénommé CBSD) pour débloquer des financements européens afin de former et équiper les structures de sécurité (militaires) de pays fragilisés en proie au terrorisme, à la crise migratoire, à la déstabilisation. Coût du programme : 100 millions d’euros sur trois ans. Coût pour les Etats = zéro. Le financement de ce programme sera assuré par des redéploiements budgétaires au sein de la rubrique « extérieur » du budget européen. La question est surtout politique : veut-on ou ne veut-on pas aboutir sur ce projet ? Au niveau de la Commission, le projet a déjà mis plus de deux ans pour aboutir à une proposition (sous quelques prétextes juridiques). Il ne faudrait pas que ce projet mette encore deux ans pour aboutir au Conseil ou au Parlement. Tout est question aujourd’hui d’impulsion politique. Difficulté = 1 ou 2.
3° Des attachés défense et sécurité dans les ambassades de l’UE à risque. Le projet a commencé dans quelques unes des ambassades de l’Union européenne. Il s’agirait de le systématiser, avec au moins un attaché dans toutes les délégations concernées (plus d’un quart des pays où l’UE a une a sont concernées par des crises), voire plusieurs dans les délégations en crise de haute intensité. Il s’agira de faciliter la remontée d’informations du terrain, de doter enfin l’Union européenne d’une vraie capacité d’analyse, mais surtout de pouvoir tisser, d’égal à égal, avec les différents pays en crise, la carte de leurs besoins et des possibilités européennes. L’effet d’image n’est pas non plus négligeable. Cela demande quelques ressources humaines (et de les financer), mais ce n’est pas énorme. Difficulté = 1.
4° Ressusciter les battlegroups : avoir vraiment une force de réaction rapide. Les battlegroups ou groupements tactiques 1500 n’ont jamais réussi à être déployés. Ce n’est pas faute de crise ni faute d’avoir essayé. Il y a eu plusieurs tentatives ces dernières années (j’en ai recensé cinq en 8 ans !) mais jamais cela n’a abouti. La raison… ? il y a toujours une bonne raison, technique, financière, géopolitique, militaire, politique pour ne pas les utiliser. Et inutile d’accuser les Britanniques (jamais d’accord), les blocages ont tantôt été allemands, tantôt français, tantôt nordiques… Chacun s’est retrouvé en position de ‘volontaire’ et de ‘bloqueur’. Il faut — n’en déplaise à certains — revoir le dispositif. Selon que l’on garde ce concept ou qu’on l’aménage, la difficulté est différente Difficulté = 2 ou 4
5° Le quartier général permanent militaire. C’est un problème lancinant qui revient régulièrement. L’Union européenne ne dispose pas de quartier général (QG) de commandement pour ses opérations ou missions militaires. Elle est obligée de ‘bricoler’ en ayant recours soit au QG de l’OTAN (une solution abandonnée aujourd’hui car inadaptée), soit aux quartiers généraux nationaux. Résultat : une perte de temps à chaque opération, car il faut mettre en place un QG, et surtout une perte de mémoire, d’expérience. Le Royaume-Uni avait dit ‘Non’ aux dernières tentatives promulguées par Catherine Ashton. La question revient sur la table, Londres s’en allant. Selon l’ambition fixée à ce QG militaire, la difficulté peut être variable. En termes de personnel, le gap ne semble pas infranchissable. Des calculs ont déjà été faits en interne — comme me l’a confié un expert militaire de l’UE — : « avec 20 personnes environ supplémentaires » auxquels s’ajouteraient environ « 80 personnes venant de l’état-major de l’UE » — dont les tâches seraient un peu reconfigurées (moins de théorie, plus de pratique — « on a un QG d‘une centaine de personnes, ce qui est déjà suffisant » (si on a les bonnes personnes). Ce quantum nécessaire pour un QG permanent, en basses eaux, peut ensuite être renforcé en cas d’opération. L’obstacle est en fait donc essentiellement politique. Mais si les Français, Allemands (voire Italiens) le veulent, ils peuvent puiser dans les capacités de leurs états-majors de conduite — Mont Valérien, Potsdam, Rome — , les effectifs nécessaires, les « délocaliser » à Bruxelles en les mettant à disposition de la Haute représentante, sans rien changer à la structure politico-militaire. Ce qui serait déjà une première étape utile. Difficulté = 1 ou 3.
6° Assurer en commun le financement des opérations. Aujourd’hui, seule une part mineure des opérations militaires est financé en commun. La charge du financement des opérations repose en grande partie sur les Etats participants. C’est un peu le principe de la double peine : le pays qui s’engage risque ses hommes, sa réputation politique et doit quasiment tout payer. La part financée en commun est minoritaire (entre 10 et 15%, 20% au maximum). Pour l’opération anti-piraterie, en pleine période d’activité (quand la piraterie était au plus haut), elle était inférieure à 10% du coût total ! La réforme du mécanisme Athena a, à chaque fois, échoué. L’impulsion politique de départ pour une réforme s’est rapidement enlisée dans une bouillie bureaucratique qui fait douter d’une énième tentative de réforme. Difficulté : 4
NB : Plusieurs idées avaient été présentées, elles n’ont pas vraiment débouché : lire : Financement de l’opération Sangaris. Gonflette ou « vraie » idée
7° Lancer le Fonds de lancement. C’est une disposition totalement oubliée du Traité. Prévue à l’article 41-3, elle n’a jamais été mis en place. Elle permet, grâce à des contributions de chaque Etat membre (au prorata du PIB), le « financement d’urgence d’initiatives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune ». C’est-à-dire de financer le démarrage d’une opération, notamment. Ce qui est souvent le plus difficile. Il faut maintenant une proposition de la Haute représentante. Aucun risque de veto. La décision se fait à la majorité qualifiée. La réelle difficulté est de trouver les financements. Mais on ne parle pas de milliards d’euros. Un fonds doté de 50 à 100 millions d’euros par an serait déjà un bon début (1). Cela permettrait notamment de financer les premiers engagements dans les opérations. Difficulté = 2.
8° Les groupes d’avant-garde. La possibilité de confier des missions à un groupe de nations (l’article 44 du traité) a été débattue un temps mais est restée au stade de concept. C’est cependant une possibilité intéressante pour combiner l’engagement de quelques pays, en avant-garde, à l’intérêt européen. Difficulté = 2
9° Avoir un fonds pour la Recherche. C’est un vrai problème européen, mis à part les Français, les Britanniques et les Allemands, les autres pays sont des passagers clandestins de la recherche de défense. Soit ils achètent américains (et contribuent de fait aux programmes américains de recherche), soit ils achètent chez leurs voisins. Un projet a été lancé par la Commission et doit être encore approuvé pour lancer un programme de recherche européen et mettre en place une ligne budgétaire « recherche de défense » dans le budget européen. Le budget reste modeste (90 millions d’euros sur trois ans) car il s’agit surtout de tester les dispositifs. Mais il est utile de passer par cette étape préparatoire, prélude à un plus imposant programme de recherche, car il y a un certain nombre de problèmes à résoudre, notamment la dissémination des résultats, ou la direction des projets (est-ce la Commission comme d’habitude ou une gouvernance plus intergouvernementale). Le sujet est vraiment complexe. Il faudra ensuite passer à la suite… et incorporer ce programme dans les perspectives financières 2021-2027. L’enjeu est important. Et il faudra une vraie pression politique pour y arriver. Il faudra aussi trouver le moyen de fédérer les « petits » budgets de recherche et défense de chaque pays, qui sont trop faibles pour faire la différence et mériteraient d’être fédérés. Difficulté : 3.
10° La coopération structurée permanente comme aucune coopération renforcée n’ont été mise en place ni même envisagées et préparées. La difficulté parait donc intense. Mais tout est prêt au plan juridique. Il suffit qu’un ou deux Etats se lancent. Et il sera difficile d’arrêter la machine. Cette coopération pouvant se déclencher à la majorité qualifiée (avec la bienveillance du Haut représentant), il suffit aux Français, Allemands et Italiens de joindre le geste politique à leur parole politique. Si les Benelux, et les pays méditerranéens, voire un ou deux pays de l’Est, se joignent, la majorité qualifiée est acquise. Difficulté = 3 ou 4
11°. L’armée européenne : un leurre. C’est très compliqué. Cela signifie d’avoir un pouvoir politique capable d’engager ces troupes. Sinon cela ressemble à un leurre… Mais cela ne signifie pas que des projets d’unités en commun, de partage de certaines capacités, voire même d’une grande partie des capacités n’est pas possible. Cela n’aura cependant pas d’intérêt et de plus-value dans un cadre bi ou trilatéral quand il y a des effectifs à la fois complémentaires et pas assez nombreux et, de surcroit, une certaine proximité géographique, politique voire linguistique (par exemple entre les pays du Benelux, ou entre Tchèques-Slovaques, ou entre Croates-Slovènes, etc.) permettant ainsi à ces capacités d’atteindre une certaine valeur. Difficulté = 5 ou hors classe
(Nicolas Gros-Verheyde)
(1) soit environ 1,5/3 millions d’euros pour la Belgique, 8/16 millions d’euros pour la France, 11/21 millions d’euros pour l’Allemagne.
Aller plus loin :
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Notre Dossier N°33. La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) en 2016
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