SWP

Präsident Biden hat die unter seinem Vorgänger eingeleitete Ausrichtung amerika­nischer Weltpolitik auf den Konflikt mit China weitergeführt. Eingebettet ist die »stra­tegische Konkurrenz« mit China in ein Narrativ, dem zufolge sich die Welt in einer fundamentalen Auseinandersetzung zwischen Demokratie und Autokratie befindet. Diese Erzählung beherrschte auch den »Summit for Democracy« im Dezem­ber 2021. Die Ideologisierung der geopolitischen und geoökonomischen Hegemonialkonkurrenz mag nützlich sein, um andere Staaten in die Politik kollektiver Gegenmachtbildung einzubinden, die unter Präsident Biden Gestalt gewonnen hat. Innen­politisch könnte dieses Narrativ jedoch den Republikanern in die Hände spielen. Zwar existiert im Kongress ein breiter überparteilicher Konsens zugunsten einer harten Linie. Allerdings verdeckt dieser die Unterschiede, die in der Frage des Umgangs mit China nach wie vor bestehen. China ist kein Thema, das der Polarisierung in den USA völlig entzogen ist. Die Demokraten bleiben der republikanischen Kritik ausgesetzt, in Sachen China »schwach« zu sein.

Im März 2022 wollen die 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) einen »Strategischen Kompass« (SK) verabschieden, der die Union bis zum Jahr 2030 zu einem Anbieter von Sicherheit machen und ihre strategische Souveränität stärken soll. Der erste Entwurf dieses Dokuments liegt seit Mitte November vor – und weist gravie­rende Defizite auf: Strategische Zerfaserung, Überinstitutionalisierung und Verantwortungsdiffusion bleiben Kennzeichen der Sicherheits- und Verteidigungs­politik. Berlin ist bei der anstehenden Überarbeitung des Kompasses insbesondere gefordert, dessen Stellenwert zu klären und ein klares Ambitionsniveau vorzugeben. Andernfalls dürfte der Strategische Kompass einer EU-Sicherheitspolitik Vorschub leisten, deren Motto lautete: »Alles kann, nichts muss.«

Seit Frühjahr 2019 war Israel politisch gelähmt, weil keine stabile Regie­rung zustande kam. Vier Wahlen waren nötig, bis am 13. Juni 2021 eine neue Regierung die Geschäfte übernahm. Nicht nur wurde Benjamin Netanjahu nach zwölf Jahren als Premier ab­gelöst. Es wurde eine Koalition gebildet, die fast das ganze politische Spektrum ab­deckt. Mittlerweile hat sie sich stabilisiert, und die Ausrichtung wird klarer. National und international hat die Koalition mit der populistischen Rhetorik der Netanjahu-Regierung gebrochen. Zugleich sucht sie nach anderen Politiken: Innenpolitisch inte­griert sie erstmals eine unabhängige arabische Partei und hat die Angriffe auf Prinzi­pien liberaler Demokratie gestoppt. Außenpolitisch wirbt sie für Annäherung an die EU und an die Biden-Regierung, aber auch um mehr Integration in die Region. Zudem bemüht sie sich, den Konflikt mit den Palästinensern durch soziale und wirtschaft­liche Maßnahmen einzudämmen. Doch eine politische Annäherung ist nicht in Sicht. Es droht ein »point of no return«, der eine Zweistaatenlösung unmöglich macht.

US President Joe Biden is considering a change to US nuclear declaratory policy. Ever since the beginning of the nuclear age, Washington has stated that it could retaliate with a nuclear response to both nuclear and non-nuclear attacks. This declaratory policy may soon be restricted: President Biden would like to reduce the role of nuclear weapons through a “sole purpose” (SP) declaration. Accordingly, the sole purpose of US nuclear weapons would be to deter and, if necessary, respond to nuclear attacks. The United States would pledge to never use nuclear weapons against conventional aggression. However, contrary to the expectations of SP pro­ponents, this change would hardly reduce the nuclear risks that the United States face today. Moreover, US allies in Europe and Asia already fear that SP would diminish their security. For Germany specifically, it is worth asking what kind of political and military consequences an SP policy could have.

Political and social relations in South Africa are eroding. This is the result of structural changes and concurrent developments that mutually reinforce each other. Any hopes of generating tourism revenue in the months of November 2021 to February 2022 have been dashed by the international travel restrictions put in place since the discovery of the Covid variant Omicron. Moreover, tensions within the governing African National Congress (ANC) limit President Cyril Ramaphosa’s ability to act. Nevertheless, progress is slowly being made on reforms. The party system has also become increasingly differentiated since the local elections in early November. Germany and the EU can support positive developments through well-designed and appropriate assistance, but they should always keep a number of (especially socio­economic) factors in mind.

Die Förderung von staatlich-privaten Kooperationen in rohstoffreichen Ländern im Globalen Süden kann eine flankierende Maßnahme sein, um die Wirkung von Liefer­kettengesetzen zu unterstützen. Der Fall der Corona-Bekämpfung im südafrikanischen Bergbausektor zeigt, dass die enge Zusammenarbeit zwischen Unternehmen, Staat und privaten Organisationen unter bestimmten Voraussetzungen dazu dienen kann, die Nachhaltigkeit transnationaler Lieferketten zu erhöhen. Dennoch bergen diese Kooperationen das Risiko negativer Kaskadeneffekte, wenn staatliche Kern­aufgaben an Unternehmen delegiert werden. Die Bundesregierung sollte daher auch das staatlich-regulatorische Umfeld im Bergbausektor und insbesondere die Qualität der Umsetzung von Gesetzen in den Partnerländern mit in den Blick nehmen und Maßnahmen auf den Weg bringen, die dazu beitragen können, soziale und ökologische Rechte zu stärken.

Das Risiko einer Eskalation im russisch-ukrainischen Konflikt bleibt bestehen. Das geht aus zwei Vertragsentwürfen für künftige Abkommen über sogenannte Sicherheitsgarantien mit den USA und der Nato hervor, die das russische Außenministerium am Freitag veröffentlichte. Neben dem Inhalt gibt auch der Umgang mit den Dokumenten Aufschluss über die Verhandlungsoffensive Russlands.

Im Kern geht es in den beiden Vorlagen darum, in Europa eine russische und eine amerikanische Einflusszone zu errichten. Washington und die anderen Nato-Mitglieder sollen sich verpflichten, keine neuen Mitglieder mehr aufzunehmen. Zudem soll das Bündnis seine militärische Infrastruktur auf den Stand von 1997 zurückbauen, also noch vor den Erweiterungsrunden 1999 und 2004. Und die USA müssten ihre Atomwaffen aus Europa abziehen. Würden die Vertragsentwürfe in ihrer jetzigen Form umgesetzt, entstünde aus russischer Perspektive eine sicherheitspolitische Pufferzone auf dem östlichen Nato-Territorium und nicht etwa entlang der Außengrenzen der Nato. Die Staaten in Moskaus unmittelbarer Nachbarschaft könnten nicht mehr mit westlicher Unterstützung rechnen. Russische Gegenangebote gibt es dafür nicht. Beide Vertragsentwürfe sind so formuliert, dass Moskau keine seiner Positionen, vom Truppenaufmarsch an der russisch-ukrainischen Grenze bis zu den Iskander-Raketen in Kaliningrad, zurücknehmen müsste. Es bietet lediglich an, den Nato-Russland-Rat und andere Konsultationsmechanismen wiederzubeleben.

Allen Beteiligten, höchstwahrscheinlich auch im Kreml, ist klar, dass weder Washington noch seine europäischen Verbündeten sich auf diese Vorschläge einlassen können. Die Entwürfe vermischen Elemente, die aus westlicher Perspektive durchaus interessant sind, mit inakzeptablen Maximalforderungen. Zur ersten Kategorie zählen die Wiederbelebung von Konsultationsmechanismen oder die Nicht-Stationierung von Kurz- und Mittelstreckenraketen in territorialer Reichweite der Vertragspartner. Die Forderung nach einem prinzipiellen Erweiterungsverzicht fällt in die zweite Kategorie und bedeutet nichts weniger als eine Änderung des Nordatlantikvertrags. Umgesetzt kämen die Verträge einer Großmacht-Entente gleich, die über die Köpfe nicht nur der Nachbarstaaten Russlands, sondern auch der europäischen Verbündeten der USA hinweg geschlossen würde. Letzteres wird dadurch unterstrichen, dass Moskau vor allem mit Washington verhandeln will. Beide Textentwürfe nennen die Ukraine mehrfach. Mit ihrer Unterschrift würden die USA die ukrainischen Grenzen so anerkennen, wie Russland sie seit 2014 sehen möchte - nämlich ohne die Krim.

Das russische Außenministerium veröffentlichte beide Entwürfe nur zwei Tage, nachdem sie der amerikanischen Seite überreicht worden waren. Das gleicht einem Ultimatum - zumal Moskau nun auf eine rasche Reaktion drängt. Fast wirkt es, als wolle der Kreml die Ablehnung seiner Vorschläge herbeiführen, um den Graben zwischen sich und dem Westen weiter zu vertiefen.

Seit dem vergangenen Jahr deutet viel darauf hin, dass der russische Präsident endgültig regeln will, was aus seiner Sicht in den letzten Jahrzehnten nicht geregelt wurde: Die Verfassungsreform von 2020 ermöglicht es Putin, bis 2036 an der Macht zu bleiben. Die politische Opposition ist mittlerweile so gut wie ausgeschaltet. Auch die kritische Zivilgesellschaft wird immer härter bedrängt. Das zeigen unter anderem die laufenden Prozesse gegen die russische Menschenrechtsorganisation Memorial.

Moskau versucht seit 2020, den Status Quo im Donbas-Konflikt* zu verändern. Doch die Verhandlungen sind blockiert, während Kyjiw* sich um Annäherung an EU und NATO bemüht. Russland hat 2021 weiter Einfluss in der Ukraine eingebüßt - und hat alle Hoffnung verloren, mit der bisherigen Mischung aus hybridem Krieg und Verhandlungen seine Interessen in der Ukraine durchsetzen zu können. Also baut es bereits zum zweiten Mal in diesem Jahr militärischen Druck auf.

Die manipulierte Staatsduma-Wahl im September 2021 hat den erwünschten Sieg der Partei der Macht »Einiges Russland« gesichert. Damit ist ein wichtiges innenpolitisches Etappenziel auf dem Weg zur 2024 anstehenden Präsidentschaftswahl erreicht. Nun kann sich der Kreml darauf konzentrieren, seine internationalen Ordnungsvorstellungen voranzutreiben.

Moskau inszeniert sich mit seiner Zwangsdiplomatie und den beiden Vertragsentwürfen als Supermacht auf Augenhöhe mit Washington. In Ermangelung überzeugender Argumente und Hebel greift es auch hier zu militärischem Druck. Die gegenwärtige Krise auf dem europäischen Gasmarkt erzeugt Stress in Brüssel und bei den EU-Mitgliedsstaaten, das spielt der russischen Führung zusätzlich in die Hände. Mit seinen roten Linien hat Putin aber nicht nur Washington, sondern auch sich selbst unter Zugzwang gesetzt. Sollten etwaige Verhandlungen mit den USA und der Nato scheitern, steigt deshalb die Gefahr eines erneuten Angriffs auf die Ukraine. Ob und wann dies passieren könnte, bleibt jedoch unklar.

Die Kosten einer Invasion wären jetzt schon hoch. Die westlichen Verbündeten und die Ukraine müssen sich deshalb auf alle Eventualitäten vorbereiten und gleichzeitig einen kühlen Kopf bewahren. Die Vertragsentwürfe sind ein Versuch, die Nato zu spalten. Washington und die europäischen Verbündeten sollten daher mit internen Konsultationen reagieren, bevor sie Gespräche mit Moskau aufnehmen, zum Beispiel im NATO-Russland-Rat oder im Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Sie sollten nur Vorschläge verhandeln, die das Bündnis sowie die Souveränität der post-sowjetischen Partnerstaaten nicht in Frage stellen. Die Entspannung der Situation entlang der russisch-ukrainischen Grenze sollte zur Bedingung für Verhandlungen gemacht werden. Berlin und Paris sollten in Absprache mit Washington und Kyjiw* eine neue Initiative im Normandie-Format starten und Moskau gegenüber europäische Verhandlungsautonomie demonstrieren. Und die EU muss jede militärische Eskalation mit einem deutlich sichtbaren Preisschild versehen. Die neue Bundesregierung sollte deshalb schnell zu einer gemeinsamen Position im Hinblick auf mögliche Sanktionen finden, denn die Lage bleibt ernst.

*Im Text wird die lateinische Transkription der ukrainischen Schreibweise genutzt. Gängig sind zudem folgende Schreibweisen: Donbass und Kiew.

Nach einem stark polarisierten Wahlkampf hat sich der linksgerichtete Kandidat Gabriel Boric bei der Stichwahl um das Präsidentenamt in Chile durchgesetzt. Der ehemalige Studentenführer verspricht Reformen und will das Land weg von dem neoliberalen Wirtschafts- und Entwicklungsmodell führen. Während der ultrarechte Kandidat José Antonio Kast nach dem ersten Wahlgang noch vorne lag, gewann Boric am Sonntag mit 55 Prozent der Stimmen – einem überraschenden Vorsprung von 11 Prozent, der ohne massive Mobilisierung der Wähler nicht möglich gewesen wäre. Die Wahlbeteiligung übertraf mit rund 55 Prozent alle bisherigen Ergebnisse seit Beendigung der Wahlpflicht und ist damit eine wichtige Quelle für die Legitimität der Amtsführung von Boric.

Mit dem Slogan »Totalitarismus versus Freiheit« und dem Versuch, eine erneute kommunistische Gefahr im Falle eines Wahlsieges von Boric heraufzubeschwören, hat sich Kasts Wahlkampagne als kontraproduktiv erwiesen. Die Wähler votierten deutlich gegen eine Anknüpfung an das Erbe des Diktators Pinochet. Doch die konservativen Kräfte werden ihre seit Jahrzehnten besetzten Bastionen in Politik und Wirtschaft verteidigen. Chiles weltmarktorientierte Wirtschaft hat durch stabile makroökonomische Rahmendaten kontinuierlich hohe Wachstumsraten verzeichnet, die maßgeblich auf Rohstoffexporten beruhten. Eine zentrale Rolle nehmen dabei Bergbau und Landwirtschaft ein. Ein Großteil der traditionellen Eliten ist mit dem bestehenden Modell eng verbunden. Im Parlament und in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung werden sie ihre Positionen gegenüber den sozial- und verteilungspolitischen Initiativen des neuen Regierungslagers zu bewahren versuchen. Der neue Präsident wird hier viel Überzeugungsarbeit leisten müssen, wenn er zermürbende Konflikte vermeiden will.

Aufbruch einer neuen Generation

Mit 35 Jahren ist Boric etwa halb so alt wie der scheidenden Präsidenten Sebastián Piñeira. Wenn er im März 2022 sein Amt antritt, dann gelangt auch eine neue politische Generation an die Macht. Boric war Protagonist bei den sozialen Unruhen im Herbst 2019, die den Weg zu einer Verfassungsgebenden Versammlung bahnten. Wie diese widmet sich auch er der Neuorientierung des Landes in Abkehr vom neoliberalen Wirtschaftsmodell, vom privat dominierten Altersvorsorgesystem und Bildungswesen. Chile soll mit einem partizipativen Regierungsstil gestaltet und die alten politischen Eliten sollen verdrängt werden. Dies ist mit Hilfe der Wähler schon zum Teil gelungen: die alten politischen Parteien sind die Verlierer des eingeleiteten Wandels, die sozialen Bewegungen mit breiten politischen Koalitionen haben sich etabliert.

Doch hier lauern auch die Gefahren: Die zentrifugalen Tendenzen im neuen Regierungslager werden sehr groß sein. Der neue Präsident wird viel Kraft darauf verwenden müssen, seine breit und divers aufgestellte Koalition zusammenzuhalten. Ihre teilweise sehr spezifischen Forderungen könnten ein gemeinsames Regierungsprogramm verwässern und Einzelinteressen in den Vordergrund drängen. Aufgrund der fehlenden parlamentarischen Mehrheit ist Boric‘ Absichtserklärung, den Dialog mit allen politischen Kräften des Landes zu suchen, nicht nur Wahlkampfrhetorik, sondern absolute Notwendigkeit, um das eigene politische Überleben zu sichern.

Aber auch außerhalb des Parlaments ist seine politische Führungskraft gefragt. Das gilt nicht nur für die unterschiedlichen außerparlamentarischen Kräfte, die ihm seinen Wahlerfolg beschert haben, sondern insbesondere im Hinblick auf die chilenische Unternehmerschaft, die sich klar gegen ihn positioniert hat. Bereits vor der Wahl hat sie für den Fall eines Wahlsieges des neuen Präsidenten Gefahren wie Kapitalflucht und eine Abwertung des chilenischen Peso an die Wand gemalt. Der angestrebte Wechsel des Entwicklungsmodells, das seit der Pinochet-Diktatur auf die Freiheit des Marktes und die Interessen der Privatwirtschaft ausgerichtet war, wird nur gelingen, wenn Boric Unterstützer im Bereich der Industrie gewinnt. Das ist die entscheidende Bewährungsprobe für ihn. Die chilenische Gesellschaft erwartet eine baldige Rückkehr auf den Pfad wirtschaftlichen Wachstums sowie mehr soziale Gerechtigkeit – von staatlich gesicherter Daseinsvorsorge bis zu einer universellen Grundrente, orientiert an wohlfahrtsstaatlichen Modellen in Europa. Das bedeutet eine Abkehr von vielen Entscheidungen, mit denen sich Chile als Musterland eines marktorientierten Entwicklungsmodells profiliert hatte.

Boric‘ Wahlsieg und Lateinamerika

Chile stand an einer Wegkreuzung und hat mit der Präsidentschaftswahl nun eine Richtungsentscheidung zugunsten grundlegender Reformen getroffen. Die Glückwünsche für Boric kommen daher vor allem aus Argentinien, Bolivien, Mexiko und Peru, aber auch aus Kuba, Nicaragua und Venezuela. Auch der seine Wiederwahl in Brasilien vorbereitende Ex-Staatspräsident Lula da Silva stimmte in den Chor jener ein, die das »linke Lager« in der Region gestärkt sehen. Doch dieses Bild könnte trügen: Boric steht nicht für das Muster der »alten«, autoritären Linken, wie sie sich in Nicaragua, Kuba und Venezuela eingerichtet hat. Sein Platz ist klar im demokratischen Lager. Nicht nur aus wahltaktischen Gründen hat er sich von Ortega, Maduro und den Neu-Castristen in Kuba abgesetzt, auch wenn die kommunistische Partei Teil seiner Allianz ist. Boric‘ Wahlsieg eignet sich daher wenig für das Lagerdenken zwischen Links und Rechts in der Region. Vielmehr könnte es dazu beitragen, hier Brücken zu bauen und der Zusammenarbeit jenseits alter Trennlinien neue Impulse zu verleihen. 

Die chinesische Außenpolitik befindet sich im Nahen und Mittleren Osten, insbesondere im Iran, an der Schnittstelle zwischen regionalen Interessen und globaler Machtrivalität. Chinas Interessen kollidieren im Nahen und Mittleren Osten immer mehr mit denen der USA, weswegen sich die Ausrichtung der chinesischen Außen­politik hinsichtlich dieser Region deutlich verändert hat. Peking geht es zunehmend darum, den US-Einfluss in der Region auszugleichen. Die Beziehungen zum Iran bieten China verschiedene Möglichkeiten, den US-Ein­fluss auszubalancieren. Maßgeblich für die chinesische Iran-Politik sind ordnungspolitische Vorstellungen eines gleich oder ungleich gewichteten Einflusses globaler Großmächte in einer gegebenen Region, hier dem Nahen und Mittleren Osten. Der chinesische Diskurs unterlegt die Verschiebungen in der chinesischen Außenpolitik, in der ein »hartes« oder »weiches Balancing« zunehmend Merkmal einer »geopolitisierten« Regionalpolitik wird. Diese geostrate­gische Regionalpolitik im Hinblick auf den Iran zeigt, dass China dort auf Kosten der USA an Einfluss gewinnt. Deutsche und europäische Akteure benötigen ein tiefergehendes Ver­ständ­nis der chinesischen »Gleichgewichtspolitik«. Dadurch könnten Deutschland und die EU die Rhetorik der chinesischen Führung richtig einschätzen und auch hinterfragen. Auf dieser Basis sollten Deutschland und die EU ihr Engagement im Iran anpassen, vor allem was die iranische Atomwaffenfrage betrifft. Zudem gilt für die neue deutsche Bundesregierung, dass sie außenpolitisches Han­deln in Drittstaaten mit dem Ziel, den Herausforderungen durch China zu begegnen, innerhalb der EU umfassend und koordiniert angehen sollte. Eine solche Koordination muss ebenso im transatlantischen Rahmen stattfinden.

The Covid pandemic has severely upset global supply chains. This disruption has now spread to many branches of industry, and consumers are starting to feel the impact. No short-term improvement is in sight, which has serious implications for manufac­turing processes all over the world. To begin with, the pandemic primarily affected personal protective equipment; however, the collapse in international trade has also created delivery bottlenecks in other sectors. The instability of supply chains has become painfully obvious during the pandemic. This endangers the security of supplies just as much as cyber attacks or geopolitical imponderables along supply chains do. To respond appropriately to these challenges, the pandemic-related disruptions must be seen as both a challenge and a chance. Lasting changes have to be initiated in the design of supply chains by both businesses and policymakers, so as to counteract the increasing vulnerability of the chains and to meet the growing demand for critical goods.

In the end of November, the US Department of Defense presented key findings of its Global Posture Review (GPR). Addressing current and future developments across the US’s global military presence, the Posture is highly relevant for America’s allies. With the GPR, the Biden administration reaffirms its commitment to strengthening NATO; however, the elements of the Review that have so far been published leave important questions unanswered – in particular, how the priorities between Europe and Asia will be set in the long-term and whether new land-based weapons systems will be sta­tioned in European NATO states.

Returning migrants without legal residence status to their countries of origin is high on the political agenda of Germany and the European Union. As well as seeking to increase the number of returns, policy efforts in this area also serve a symbolic function: They demonstrate that the state is upholding the rule of law and are regarded as an important means for stemming the growing popularity of political parties of the extreme right. In practice it is difficult to enforce the obligation to leave. Across Europe, governments succeed in only about one-third of cases. The lack of co­operation by countries of origin is regarded as one of the central reasons for this. The European Union is currently witnessing dynamic developments in the internal and external dimensions of return policy. The objective is to improve cooperation with countries of origin and make European processes more effective. The development, foreign policy and security costs associated with on­going efforts to increase the number of returns are often not adequately accounted for. For example pressure to cooperate on readmissions can endanger democratic transition processes in countries of origin and weaken European bargaining power in other areas. The study calls for a comprehensive cost/benefit analysis of return policy that addresses these potential trade-offs in a systematic manner – and that provides the basis for pragmatic discussions about alternatives to return.

Am 1. Januar 2022 übernimmt Deutschland die G7-Präsidentschaft. Der 1975 ins Leben gerufene Zusammenschluss von sieben führenden demokratischen Industrienationen hat wieder an Bedeutung gewonnen, seit Donald Trump nicht mehr US‑Präsident ist. Von der Biden-Administration kommen wichtige Impulse wie die »Foreign Policy for the Middle Class«. Dieser Ansatz basiert auf einer klaren Prämisse: Ohne breite Unterstützung aus der Mitte der Gesellschaft sind auch etablierte Demo­kratien wie die USA nicht davor geschützt, von populistischen Bewegungen unter­miniert zu werden. Die Regierung in Washington folgert daraus, dass Innen- wie Außenpolitik künftig stärker an den Interessen der Mittelklasse auszurichten sind. Dies gilt auch mit Blick auf die zahlreichen Krisen, die die G7-Staaten bewältigen müssen, von der Corona-Pandemie über den Klimawandel bis zu geopolitischen Her­ausforderungen durch autoritäre Regime wie China und Russland. Die deutsche Präsidentschaft könnte dazu einen spezifischen Beitrag leisten – mit einer Initiative für strategische Vorausschau im multilateralen Rahmen der G7.

Die Europäische Union (EU) greift im Rahmen ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) verstärkt zu autonomen Finanz­sanktionen, um auf weltweite Krisen und Konflikte im Sinne eigener Zielsetzungen umgehend zu reagieren. Der vermehrte Einsatz dieses wichtigen Instruments im Werkzeugkasten der GASP geschieht dabei im Kontext eines blockadeanfälligen Entschei­dungsverfahrens im Rat, hoher Hürden des Unionsrechts und der Schwie­rigkeit, eine enge Zusammenarbeit mit Verbündeten zu koordinieren. Die Wirkung autonomer EU-Finanzsanktionen könnte ohne tiefgreifende Strukturreformen kurz- bis mittelfristig auf fünf verschiedenen Wegen gesteigert werden. So ließe sich (1) die Entscheidungsfindung im Rat in Bezug auf Listungen vergemeinschaften, (2) die Orientierungshilfen ver­bessern, die von der Europäischen Kommission und den zuständigen Behörden in den jeweiligen EU-Mitgliedstaaten bereitgestellt werden, (3) der Anwendungsbereich von Verfügungs- und Bereitstellungsverboten vergrößern, (4) die Verzahnung mit Instrumenten aus inhaltlich verwand­ten Politikfeldern weiter vorantreiben und (5) die bestehende Zusammen­arbeit mit dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten als den beiden engsten Verbündeten weiter verstetigen. Mit der Chance auf einen wirkungsvollen Einsatz geht das Risiko überzoge­ner Erwartungen einher. Denn eine größere Wirkung ist für sich allein genommen noch keine hinreichende Bedingung für einen wirk­samen Einsatz autonomer EU-Finanzsanktionen, der ein Erreichen der jeweils verfolgten politischen Ziele auch tatsächlich fördert.

The attribution of cyberattacks is a sovereign act by the EU Member States. However, these all have different technical and intelligence capabilities. This leads to a lack of coherence in European cyber diplomacy, for exam­ple when imposing cyber sanctions. Analysis of policy responses to the WannaCry, NotPetya, Cloud Hopper, OPCW, and Bundestag hack cyber incidents reveals the following problems: Attribution takes a long time and relies on intelligence from NATO partners; the technical realities and the legal facts for classifying and pros­ecuting cyberattacks do not always match; the weighting of the criteria for establishing what constitutes a crime is unclear. Cyber sanctions should be proportionate, targeted measures and destructive attacks, such as WannaCry or NotPetya, should result in harsher punishment than everyday cases of cyber espionage, such as Cloud Hopper or the Bundestag hack. The EU must adapt its tools accordingly. The EU should tighten the legal criteria and harmonise the standards of evidence for attribution. The EU Joint Cyber Unit and EU INTCEN, part of the European External Action Service, should be strengthened to improve the exchange of forensic information and to coordinate attribution policy more effectively. EU Member States and their allied partners should better coordinate political signalling to condemn cyberattacks. To this end, it would make sense to allow qualified majority voting for the adoption of cyber sanctions.

The global implications of a switch to hydrogen (H2) are far-reaching, as hydrogen will, at least in part, gradually replace the oil and gas trade, and new international trade flows will emerge. In addition, hydrogen will transform the industry, and its use will have disruptive effects that reshape the economic geography. Policymakers are being called upon to make far-reaching, fundamental decisions that will decisively shape the contours of the hydrogen world. Germany and the European Union (EU) should consider the geo-economic and political consequences when setting the course.

Die Covid-19-Pandemie hat den Mangel an Gesundheits­personal als globales Problem offen zutage treten lassen. Dies gilt auch für die Rekrutierung, Aus- und Weiterbildung sowie die Verteilung von Gesundheitsfachkräften. International fehlt es an belastbaren Governance-Strukturen. Die Stärkung von Gesundheitsfachkräften kann dazu beitragen, die Ziele der Nachhaltigkeitsagenda der Vereinten Nationen zu erreichen, vor allem in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Wirtschaft und Geschlech­ter­gerechtigkeit. Der Länderkontext Ghanas offenbart zentrale Herausforderungen. Zu nennen sind der Mangel an und die ungleiche Verteilung von Gesundheitspersonal, fehlende Ausstattung in Gesundheitseinrichtungen, begrenzter fiskalischer Spielraum, eine unzureichende Informationslage zum Gesundheitspersonal, Migration und die kaum vorhandene Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes für ausgebildetes Personal. Externe Akteurinnen und Akteure wie Deutschland haben nur begrenzten Handlungsspielraum in der bilateralen Zusammenarbeit. Doch selbst diesen nutzen sie nicht genug dafür, die Chancen für eine nachhaltige Stärkung des Gesundheitspersonals mit positiven Effekten auf andere Politikfelder zu ergreifen. Entwicklungs- und außenpolitisch könnte sich die Bundesregierung mit einem intensivierten internationalen Engagement im Gesundheitssektor langfristige Partnerschaften mit Ländern des Globalen Südens sichern. Eine nachhaltige globale Gesundheitspersonalpolitik sollte sich auf fol­gende bi- und multilaterale Handlungsoptionen konzentrieren: Gesundheitsdaten, Training von Gesundheitspersonal, Ausstattung mit Gesundheitsgütern, bedarfsorientierte Migrationsprogramme und nachhaltige Finanzierung der globalen Gesundheitsgovernance.

The Russian military buildup along Ukrainian borders conducted over the last few months – similar to an escalation by Russia in April – has led to new direct talks between US President Joe Biden and his Russian counterpart, Vladimir Putin. The biggest fear in the West is whether Russia intends to invade Ukraine. The Russian leadership has claimed that its more than 100,000 troops deployed along Ukrainian borders are on Russian territory, are conducting routine training, and should not worry anyone. In stark contrast, Russia perceives the potential deployment of NATO troops close to its borders as a major security threat. This reveals that Russia understands very well the signals it is sending by amassing an unprecedented-in-size military strike group to Ukraine’s frontiers. There is solid evidence that Russia is engaging in a bold brinkmanship game over Ukraine, using the logic of threat to create strategic ambiguity about a potential military invasion. Its goal is to force Western concessions on Ukraine in particular, and to obtain strategic carte blanche in the post-Soviet area more generally.    

The logic of threats

Following the December 7 teleconference conducted between Biden and Putin, the Russian leadership sent a number of signals that created more clarity about the Kremlin’s intentions. Their form was accurately reflected in a few analyses published by the Russia-based Carnegie Moscow Center. One Russian analyst argued that, unless Putin’s demand for guarantees that Ukraine will never join NATO is accepted, the US would see a military defeat of Ukraine, which would be “an especially humiliating re-run of recent events in Afghanistan.” Another Russian expert hinted that, unless the US ensures that Ukraine implements the Russian version of the Minsk agreements, it may risk a war in Ukraine.

The Russian foreign minister, Sergey Lavrov, confirmed that the West should accept these two conditions if it wants to avoid “Europe returning to the ‘nightmarish’ scenario of military confrontation.” Following the teleconference, the deputy foreign minister, Sergey Ryabkov, reiterated the idea, stating that if NATO refuses Russia’s right to veto the Alliance’s further expansion to the east, it will risk “serious consequences” and would lead to “its own weakened security.”

These are the most direct and bold threats that the Kremlin has issued against the West since the collapse of the USSR. There are strong signals that this brinkmanship over Ukraine is a strategic calculation, triggered by the Kremlin’s perception that both the EU and the US are irresolute. For instance, in his November 18 address at the meeting of the college of the Ministry of Foreign Affairs, Putin observed that Russia has managed to create a feeling of tension in the West. He went on to recommend that this state of tension “should be maintained for as long as possible” and exploited to demand “serious, long-term guarantees” to prevent NATO membership for Ukraine and Georgia. Following Putin’s videoconference with Biden, the Russian foreign ministry published its concrete demands for talks on a new European security order. Among these demands, Russia requested that NATO withdraw its 2008 Bucharest summit “open doors” pledge for Ukraine and Georgia.

Assessing the risk of war

Why is Russia so bold to directly threaten war and confront the West with an ultimatum: Either accept a war in Europe or give up the post-Soviet area? The Kremlin has come to the conclusion that there is little appetite in the West to confront Russia on Ukraine, beyond economic sanctions. Russia’s leadership has also come to believe that the West is extremely risk-averse and not ready to call the Kremlin’s bluff. The brazenness of the threats, the reference to NATO’s “humiliation” in Afghanistan, and interviews with Russian and foreign experts confirming the strategic timidity of the West – all of this speak to that. For instance, in an interview with Harvard’s Timothy Colton in the Russian newspaper Izvestia during the recent “Valday Club” conference, the newspaper emphasized the idea that Ukraine is not important to the US. In an interview with the former US ambassador to Russia Michael McFaul, the journalists of the Echo Moskvy radio station pointed out that “we sell the Americans their own fears.”

Under the current conditions, the risk of a massive conventional Russian invasion in Ukraine is very small. Russia is not yet ready for a total breakup with the West, similar to the one the USSR had, which would be very likely if it attacked Ukraine. Therefore, the question of whether Russia is going to attack Ukraine is not helpful for strategic planning. Instead, for a more effective engagement of Russia, the EU and the US should ask “What actions, short of giving up Ukraine’s sovereignty, should be taken to decrease the risk of a conventional war?”

Responding to Russia’s threats

There are three strategic objectives that the EU and the US should pursue and strengthen. They all stem from an effective crisis diplomacy rationale. First, it is necessary to signal a strong resolve to impose high costs on Russia where it is vulnerable. Second, it is necessary to make these signals credible. Third, it has to engage in intensive diplomacy to reveal that Russia’s demands are not linked to its actual security concerns. The largest vulnerability of Russia is the high military costs of an invasion. Providing defense equipment to Ukraine, deploying instructors and even small military units for joint exercises with Ukraine’s troops in the vicinity of the line of contact in Donbas and near Crimea – on a rotational basis – would serve as a passive obstruction to potential Russian attacks. These are the most effective deterrence tools, which would greatly strengthen the credibility of the resolve of the EU and the US from Russia’s outlook. Finally, the EU and the US should confront Russia’s manipulation of the “indivisible security” concept, which is a major element of its international propaganda campaign. To counter Russia’s legalistic approach and hidden agenda, they should suggest and discuss alternative proposals, for example the pact of non-aggression or a parity of forces in the border areas. The West should not ignore that its response to Russia’s threat of war is likely to affect how other international actors – for example China – view their resolve in responding to comparable challenges in other regions.

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Am 1. Januar 2022 wird Frankreich turnusgemäß die EU-Ratspräsidentschaft übernehmen. Wie erwartet, hat sich Paris dafür ambitionierte Ziele gesetzt. Fraglich ist jedoch, in welchem Maße diese umgesetzt werden können, denn der europäische Kontext ist schwierig und die anstehenden Präsidentschaftswahlen in Frankreich verkürzen den Zeitraum für entsprechende Aktivitäten. Ein Misserfolg würde sich nicht nur negativ auf Europa, sondern auch auf Deutschland und die deutsch-französischen Beziehungen auswirken. Es liegt daher im Interesse der neuen Bundesregierung, Frankreich beim Ratsvorsitz zu unterstützen. Auf diese Weise könnte sie dem Koalitionsvertrag Taten folgen lassen, in dem als Ziel formuliert ist, die EU handlungsfähiger zu machen, Europas strategische Souveränität zu erhöhen und die deutsch-französische Partnerschaft zu stärken.