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Touche pas à mon Shape !
La création du SHAPE (crédit : OTAN)
(BRUXELLES2) Les discussions pour doter l’Union européenne d’une capacité de conduite de ses opérations militaires méritent un peu d’explication tant la confusion règne… Une confusion savamment entretenue.
L’UE a-t-elle un commandement civil des opérations ?
Oui. L’UE a déjà une chaine de commandement bien identifiée et autonome pour commander et conduire ses missions civiles, avec un « commandant civil des opérations », qui est le directeur de la CPCC, la capacité (= direction) de conduite et de planification des missions civiles. Le commandant est actuellement un policier britannique, Ken Deane.
L’UE a-t-elle une unité de planification militaire ou/et civile ?
Oui. Au niveau militaire, l’Union européenne dispose déjà d’une unité de planification pour ses missions civiles comme pour ses missions et opérations militaires, au niveau stratégique.
Cette unité mériterait sans doute d’être renforcée. Car elle est sur tous les fronts : elle doit à la fois planifier les possibles et éventuelles missions / opérations futures (le fameux « prudent planning ») et planifier les missions / opérations décidées par le Conseil.
Attention ! on parle de planification stratégique, c’est-à-dire d’une planification des grands axes de la mission/opération. Il ne s’agit pas de fixer tous les recoins de l’opération, ce qu’on appelle la planification tactique, qui figure généralement dans le plan d’opération préparé normalement par le futur chef d’opération.
L’UE a-t-elle la possibilité de conduire ses opérations militaires ?
Oui et Non. Elle ne dispose pas directement d’une capacité de commandement et de contrôle en son sein. Elle recourt à des quartiers généraux qui peuvent être mis sur pied dans un des cinq États membres qui ont proposé cette capacité et sont agréés pour cela (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Grèce). Ceux-ci ne sont pas permanents mais déclenchés et mis en place sur une décision spécifique, pour le temps d’une opération précise (NB : Deux sont effectifs aujourd’hui : Londres – Northwood pour l’opération anti-piraterie dans l’Océan Indien, Rome pour la mission de lutte anti-trafic en Méditerranée).
L’UE peut également utiliser le QG de l’OTAN en Europe (le SHAPE, situé à Mons), en vertu d’un vieil accord dit de Berlin Plus. NB : une solution qui a été utilisée dans les débuts de la politique européenne de défense en 2003-2004 — et est encore effectif pour l’opération de stabilisation EUFOR Althea en Bosnie-Herzégovine (1) — mais n’a plus été utilisée depuis.
Ne pas avoir de quartier général d’opération pose-t-il problème ?
Oui sans conteste. Il y a souvent une perte en ligne entre les planificateurs à l’intérieur de l’Union européenne qui préparent la mission/opération et ceux qui prennent le relais ensuite au sein du QG d’opération. En général, grâce aux relations personnelles, et au sens de l’intérêt général, cela se passe bien. Mais au point de vue structurel, c’est compliqué, cela prend du temps et c’est couteux.
Quel est l’objectif de la réforme actuelle ?
C’est cette organisation, pour le moins complexe, que les Européens s’efforcent aujourd’hui de simplifier et de renforcer. L’objectif des Européens est de boucher les trous :
1° en réorganisant ses structures militaire et civile pour mieux les intégrer, afin d’être à même de mener des missions tant civiles que militaires ;
2° en disposant d’un petit quartier général de conduite des opérations militaires, histoire de ne pas devoir tout reconstruire à chaque fois, perdre ainsi plusieurs semaines pour cela et aussi garder la mémoire institutionnelle (l’expérience, si précieuse, dans toute opération de gestion de crise).
Cette réforme suscite-t-elle des discussions ?
Oui. Le premier point (l’intégration civilo-militaire) suscite quelques discussions — en interne (au sein du SEAE) ou de la part de certains pays qui ne souhaitent pas voir pervertir la chaîne militaire (la France notamment). Mais ce n’est rien à côté du second point, la création d’un véritable QG militaire, de conduite des opérations, qui suscite des éruptions de boutons, de l’autre côté de Bruxelles, au bd Leopold III, à l’Alliance Atlantique et chez quelques États membres.
Qu’a décidé l’Union européenne aujourd’hui ?
En adoptant des conclusions détaillées (lire : L’Europe fournisseur de sécurité. Les 28 donnent le cap d’une nouvelle ), Les 28 ministres des Affaires étrangères et de la Défense n’ont pas réussi ainsi à aller jusqu’au bout du projet : avoir un QG de conduite pour les opérations militaires. Ils n’ont réussi à se mettre d’accord que sur un aspect, dégradé, de cette fonction uniquement pour les missions militaires. La nuance n’est pas que grammaticale : une mission n’a pas de pouvoir exécutif là où une opération a un pouvoir exécutif. C’est-à-dire la possibilité d’utiliser la force, en substitution de l’autorité nationale, ce en vertu d’un mandat de l’ONU (sous le chapitre VII de la Charte des Nations-Unies).
Cela change-t-il fondamentalement la donne ?
Pas de façon décisive. Les trois missions militaires de l’UE non exécutives (EUTM) — qui assurent des formations en Somalie, au Mali, en RCA — n’ont, en fait, pas de QG d’opération. Le commandant de la force sur place exerce, avec son état-major, le commandement de l’opération.
Personne ne l’avait vraiment jugé utile jusqu’ici. Pour mener à bien une mission de formation, où les différents éléments sont planifiés à l’avance, avec environ 400 personnels, deux QG l’un sur le terrain (pour les aspects tactiques), l’autre à distance (pour les aspects stratégiques) avait susciter une saine interrogation sur la lourdeur du dispositif.
L’attentat mené contre le QG de la mission EUTM Mali à Bamako en mars dernier (lire : Le QG d’EUTM Mali attaqué à Bamako. Une cible nouvelle au Sahel : l’Europe) a peut-être rebattu la donne et peut-être montré la nécessité d’avoir un autre QG à distance…
Et pour les opérations militaires à mandat exécutif ?
Le problème reste entier. L’UE ne dispose pas de QG d’opération propre, même si elle pourrait disposer avec cette réforme d’un peu plus de moyens. C’est un pas, mais trop petit pour être qualifié de réel progrès.
La duplication avec l’OTAN est-elle un fait réel ?
Le maître mot du côté de l’OTAN (comme du côté de l’UE) est : halte à la duplication ! Ne soyons pas dupes ! Ce n’est qu’une excuse, assez grossière pour ne rien faire. Croire avec quelques dizaines de militaires en plus, que l’UE va réussir à concurrencer l’OTAN, et ses centaines de militaires, très qualifiés, qui forment l’ossature du SHAPE (le Grand quartier général des forces alliées en Europe), c’est forcer le tableau. C’est un peu comme si l’Italie s’alarmait pour sa sécurité car le Vatican va recruter 30 gardes suisses pour assurer une ronde de nuit supplémentaire dans les appartements du pape !
Les objectifs et les moyens de l’UE sont-ils similaires à ceux de l’OTAN ?
Non. Même avec un QG d’opération, les objectifs des opérations militaires de l’UE semblent très différents de celles menées par l’OTAN. L’UE entreprend souvent des opérations de stabilisation de courte durée, en Afrique, avant de passer le relais à une mission des casques bleus alors que l’OTAN mène généralement des opérations de haute intensité d’une certaine durée. L’UE mène également des opérations de police en mer (anti-piraterie, anti-trafic) mais toujours en dehors des eaux et du territoire européen, là où l’OTAN a également, et exclusivement, la défense du territoire européen (présence terre, surveillance aérienne et surveillance maritime). Son karma est vraiment la défense territoriale là où l’UE a un véritable tropisme pour le renforcement de l’état de droit. Il y a ainsi une claire distinction à la fois fonctionnelle et organique des différentes tâches.
Pourquoi cela coince alors ? : créer un précédent… concurrentiel
En effet, régulièrement, les structures de l’OTAN, relayées par l’un ou l’autre — le ministre britannique, le secrétaire général de l’OTAN, le ministre néerlandais… — agitent le spectre de la duplication. Jens Stoltenberg l’a confirmé à notre micro, confiant que la volonté européenne de se doter d’un C2 (Command & Control) autonome ne lui parait pas vraiment le plus urgent à faire (lire : Le double avertissement du chef de l’OTAN à Donald Trump et aux Européens (entretien exclusif avec Jens Stoltenberg)
En fait, ce que craint l’OTAN surtout, et le SHAPE en particulier, c’est de perdre son avantage concurrentiel… L’UE a démontré une certaine efficacité en matière de gestion de crise. La lutte contre la piraterie dans l’Océan indien (2), la mission d’observation du cessez-le-feu en Géorgie ou Indonésie, la formation de militaires en Somalie ou au Mali sont là pour en témoigner. Tandis que les résultats de l’Alliance prêtent à discussion (3). l’Alliance atlantique craint de voir un autre acteur empiéter sur sa sphère quasi-monopolistique : la conduite d’opérations militaires. Au moment où l’UE avec son pouvoir soft est parfois aussi crainte que l’OTAN avec son pouvoir hard (4), il n’est pas question pour l’Alliance de laisser l’Union européenne se doter du seul instrument qui lui manque dans sa panoplie : le militaire… Un peu comme un hypermarché craindrait l’arrivée d’une pharmacie qui ouvrirait un rayon hard discount…
(Nicolas Gros-Verheyde)
(1) L’utilité de la force militaire est remis en cause dans un pays où les risques sont davantage économiques et sociaux que l’instabilité militaire, rapportent tous les rapports semestriels publiés.
(2) Dans l’Océan indien, l’opération anti-piraterie de l’UE a eu une efficacité plus importante que l’OTAN car elle a su mobilisé à la fois les moyens militaires, diplomatiques, juridiques et financiers. Là où l’OTAN n’avait que les moyens militaires à sa disposition.
(3) Hormis dans les Balkans (Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Kosovo), le succès de l’Alliance dans ses forces expéditionnaires n’est pas probant. Succès militaire, l’opération en Libye menée en 2011 s’est révélée au bout de quelques mois un vaste échec politique dont les Européens n’ont pas fini de payer le prix. Quant à l’intervention longue en Afghanistan, déclenchée sur demande américaine en 2001, elle ne peut vraiment mériter le terme de succès, même au plan militaire. L’Alliance, n’a réussi ni à éradiquer les talibans et le terrorisme (objectif primaire de l’opération) ni à stabiliser le pays.
(4) En Ukraine, ce que le pouvoir russe a tout autant craint, ce n’est pas vraiment une intervention de l’OTAN qu’il savait peu probable mais le basculement de l’Ukraine dans le camp occidental par la signature d’un accord d’association. La diffusion de valeurs démocratiques, de contre-pouvoirs et du libre marché étant autrement plus dangereuse pour le pouvoir russe que les chars de l’Alliance qui sont en quelque sorte « le bon vieil adversaire utile ».
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