SWP

The Covid-19 pandemic has made policy-makers aware of the challenges of maintaining quality health care in times of crisis. Strengthening health systems is the key to meeting these challenges. The implementation of the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM), agreed in December 2018, can make an important con­tribution in this respect. A comparison of the GCM objectives with the basic pillars of health systems defined by the World Health Organization (WHO) shows what this con­tribution could look like. There are many synergies and opportunities for action. The health policy potential of the GCM lies specifically in improving access to health services and meeting the demand for health professionals.

Ob sich die Opposition in einem autoritären Regime an unfairen Wahlen beteiligen sollte oder nicht, ist ein althergebrachtes demokratisches Dilemma. Soll sie um jede noch so winzige Partizipations- und Repräsentationschance kämpfen und in Kauf nehmen, die Wahl durch ihre Teilnahme zu legitimieren? Oder soll sie zum Wahlboykott aufrufen und somit von vornherein auf institutionellen Einfluss verzichten? Auf diese Fragen gibt es keine allgemeingültige Antwort, die demokratischen Erfolg garantiert. In Venezuela hatte die Opposition bereits unter der Präsidentschaft von Hugo Chávez beide Möglichkeiten ausprobiert. Dass sie sich nun mit Blick auf die Wahlen für die Nationalversammlung (NV), das Einkammerparlament, am 6. Dezember 2020 vor diesem Dilemma spaltet und ihre Konflikte in der Öffentlichkeit austrägt, ist die schlechteste aller Optionen.

Die Opposition ist gespalten

In einem politischen System gleichgeschalteter Gewalten ist die NV die einzig übrig gebliebene politische Institution mit pluralistischer Zusammensetzung. Diese diente der NV als demokratische Legitimation, ihren Vorsitzenden, Juan Guaidó, Anfang 2019 zum Interimspräsidenten Venezuelas zu erklären. Ansonsten war die NV aber machtlos, da die Exekutive und Judikative ihre Beschlüsse aberkannten. Ab 2017 übernahm dann eine durch die Regierungskräfte dominierte Verfassungsgebende Versammlung die gesetzgeberischen Aufgaben. Nun streiten sich drei Führungsfiguren der heterogenen Opposition über die politische Frage, während die humanitäre und sozioökonomische Agenda in den Hintergrund rückt: Herique Capriles, Mitglied der Partei Primero Justicia, befürwortet eine Wahlbeteiligung und unterstützt das Wahlbündnis »Die Kraft des Wandels«. Juan Guaidó, Abgeordneter der Partei Voluntad Popular, suchte in den vergangenen anderthalb Jahren hin und wieder den Dialog mit Regierungsmitgliedern. Er plädiert mit seinem »Einheitspakt für die Freiheit und freie Wahlen«, dem sich zahlreiche politische Parteien und zivilgesellschaftliche Organisationen angeschlossen haben, für einen Wahlboykott, eine Volksbefragung und die Mobilisierung der Bevölkerung. Die Vorsitzende von Vente Venezuela, María Corina Machado, ist ebenfalls gegen eine Wahlbeteiligung. Gespräche mit der Maduro-Regierung lehnt sie ab. Den einzig möglichen Weg für einen Regimewechsel sieht sie in einer internationalen Militärintervention.

Die Regierung taktiert

Auf der anderen Seite bemüht sich die Maduro-Regierung um eine innen- wie außenpolitische Legitimierung der Parlamentswahlen. Mehrere politische Gefangene wurden freigelassen, im Exil lebende politisch Verfolgte erhielten eine »Begnadigung« und internationale Regierungsorganisationen wurden eingeladen, Wahlbeobachtungsmissionen zu entsenden. Diese Konzessionen ändern jedoch wenig an der strukturellen Schieflage. Der Oberste Gerichtshof und die Wahlbehörde, die zentralen Institutionen im Wahlprozess, handeln als verlängerter Arm der Exekutive. Sie haben den Vorstand einiger Oppositionsparteien mit dem Vorwand einer »verfassungsmäßigen Vormundschaft« gegen regierungsnahe Politiker ausgetauscht und gravierende Eingriffe in das Wahlrecht vorgenommen, die unter anderem die Partizipationsrechte der Indigenen beschneiden. Der im September veröffentlichte UN-Menschenrechtsbericht dokumentiert zudem detailliert Staatsterror unter direkter Verantwortung der Regierungsspitze.

Die demokratische Legitimation ist ungewiss

Mit ihrer Wahlstrategie riskiert die Regierung eine hohe Wahlenthaltung. Zwar ist unter den unfairen Bedingungen ein Wahlerfolg der teilnehmenden Oppositionskräfte auszuschließen; sie könnten aber einige Mandate erlangen. Wenn Guaidó, wie erwartet, die Wahlergebnisse nicht anerkennt, wird es sicherlich in seinem Interesse sein, unter Berufung auf »administrative Kontinuität« auf seiner Interimspräsidentschaft zu beharren. Nachdem diese ihre anziehende Symbolkraft im politischen Kampf eingebüßt hat, würde sie nun auch ihren institutionellen Charakter verlieren und in Konkurrenz mit den oppositionellen gewählten Abgeordneten geraten. Diesen Kandidatinnen und Kandidaten fehlt heute ein starker Rückhalt aus dem Ausland, da die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) und die Europäische Union (EU) eine Wahlbeobachtung abgelehnt haben. Seit dem 24. September führt aber eine EU-Delegation in Caracas Gespräche mit verschiedenen politischen und zivilgesellschaftlichen Gruppen und bemüht sich um wahlrechtliche Mindeststandards. Doch ab kommendem Jahr könnten sich Teile der internationalen Gemeinschaft auch zunehmend schwertun, Guaidó mit Rückgriff auf konstitutionelle beziehungsweise juristische Argumente weiter zu unterstützen.

Humanitäre Hilfe ist dringend notwendig

Eine Militärintervention aus dem Ausland ist nicht zu empfehlen und es wird auch nicht dazu kommen: Selbst der US-Sonderbeauftragte für Venezuela hat die Hoffnungen von Machado als »magischen Realismus« abgetan. Eine US-Regierung von Joe Biden dürfte sich von dieser Option noch weiter entfernen. Genauso wenig wird ein Wahlboykott oder eine Wahlbeteiligung im Dezember – und noch weniger die Kombination aus beiden – Maduro zum Sturz bringen. Inmitten einer humanitären Katastrophe in Pandemie-Zeiten kann auch der Druck der Straße nicht aufgebaut werden. Ein Macht- oder zumindest ein Regierungswechsel wird sich viel wahrscheinlicher aus Rissen in den regimetragenden Reihen ergeben – und vielleicht zu Beginn nicht mal eine nennenswerte Demokratisierung bedeuten. Und wenn eines Tages die Stunde der Opposition schlägt, was wird ihr Verdienst in den Augen der Bevölkerung sein? Wie stark wird sie sich für humanitäre Hilfe eingesetzt haben? Die Konzentration auf die politische Machtfrage hat sie von anderen, vielleicht sogar wichtigeren Aufgaben abgelenkt und jetzt noch einmal gespalten. Deutschland und Europa sollten zusammen mit lateinamerikanischen Staaten Geschlossenheit innerhalb der Opposition und ihre Verbindungen zur venezolanischen Diaspora fördern sowie Dialogkanäle mit der Maduro-Regierung offen halten. Während längerfristig Pläne für einen Übergang und Aufbau benötigt werden, sollte man den Fokus jetzt auf den Schutz der Zivilgesellschaft vor Not und Gewalt lenken.

Am 23. September 2020 hat die Europäische Kommission ihren lange erwarteten Ent­wurf eines neuen Migrations- und Asylpakets vorgelegt, das die seit Jahren andauernde Blockade in diesem Politikfeld überwinden soll. Zentrale Elemente sind die geplanten Vorprüfungen von Asylverfahren an den EU-Außengrenzen und eine neue Arbeitsteilung unter den Mitgliedstaaten, die künftig die Wahl haben zwischen der Aufnahme von Schutzsuchenden und der Rückführung abgelehnter Asylbewerber. Die menschenrecht­lichen Risiken, die diesen Neuerungen anhaften, sind immens. Da dies aber – wie die Lage auf den griechischen Inseln zeigt – auch für den Status quo gilt, ist das Für und Wider des Reformvorschlags sorgfältig abzuwägen. Eine Unterstützung des Reform­pakets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die von der Kommission angestrebte Kopp­lung restriktiver und schutzorientierter Elemente in den zwischenstaatlichen Ver­handlungen beibehalten wird.

Seit Anfang 2020 haben die EU-Institutionen mit einer Reihe von Sondermaßnahmen auf die Corona-Pandemie reagiert, um die Eindämmungsbestrebungen der Mitgliedstaaten zu koordinieren und europäische Mittel für einen gemeinsamen Wieder­aufbau zur Verfügung zu stellen. Mit dem EU-Wiederaufbaufonds werden Weichen gestellt, welche die europäische Integration prägen werden. Dennoch ist das Euro­päische Parlament trotz seiner Haushaltsrechte bei den meisten dieser Entscheidungen Zuschauer geblieben, wie bei Euro- und Flüchtlingskrise. Um die demokratische Legitimation und die europäische Perspektive zu stärken, sollte das EP kurz­fristig intensiver in den EU-Wiederaufbaufonds eingebunden werden und langfristig eine Mitentscheidungsrolle bei EU-Kriseninstrumenten bekommen.

Seit Jahren wird eine politische und technische Diskussion über die Ausrüstung der Bundeswehr mit Drohnen und deren Bewaffnung geführt. Die Bewaffnung der bereits geleasten Heron TP erscheint für sich genommen eher unproblematisch, hätte jedoch weitreichende Auswirkungen. Insbesondere können bewaffnete Drohnen der erste Schritt sein in Richtung autonomer Waffensysteme. Hier ist auch der Bundestag ge­fragt: Er kann die Entwicklungsrichtung bestimmen, muss sich aber in naher Zukunft mit Einsatzszenarien und weiteren Drohnen-Projekten auseinandersetzen.

Auf den ersten Blick scheint sich bei den Brexit-Verhandlungen die Geschichte zu wiederholen. Zwar ist das Vereinigte Königreich zum 31. Januar 2020 formell aus der EU ausgetreten. Allerdings befindet es sich bis zum Ende des Jahres noch in einer Übergangsphase. Wird bis dahin keine Einigung über die zukünftigen Beziehungen ausgehandelt, droht der No-Deal-Brexit – ein Ausstieg ohne Handelsabkommen.

Im Herbst 2019 mündeten die Verhandlungen trotz oder gerade wegen des politischen Dramas am Ende doch in einer Einigung. Boris Johnson machte große Zugeständnisse in Bezug auf einen Sonderstatus für Nordirland, um einen möglichst großen Freiraum für den Rest Großbritanniens zu ermöglichen, wozu die frühere Premierministerin Theresa May nicht bereit gewesen war. Er verkaufte diese aber als diplomatischen Erfolg und gewann unter dem Motto »Get Brexit done« die britischen Parlamentswahlen. Nun hat Premierminister Boris Johnson die Grenze Nordirlands parallel zu den erneut stockenden Verhandlungen wieder auf die Tagesordnung gesetzt – mit seiner Gesetzesvorlage zum britischen Binnenmarkt. Diese soll der britischen Regierung ermöglichen, notfalls ihre Verpflichtungen aus dem Austrittsabkommen mit der EU zu brechen, indem der vereinbarte Sonderstatus für Nordirland ausgehebelt wird. In Westminster kündigen Parteigranden der Konservativen an, gegen den Gesetzesvorschlag der Regierung zu stimmen. Derweil droht Boris Johnson der EU, dass auch ein No-Deal-Brexit ein gutes Ergebnis für London sei.

Kein parlamentarisches Gegengewicht

Die politischen Rahmenbedingungen der aktuellen Brexit-Verhandlungen sind jedoch anders als in der ersten Runde. Die rechtliche Flexibilität der Austrittsverhandlungen gemäß Artikel 50 EU-Vertrag ermöglichte Brüssel und London den drohenden No-Deal-Brexit durch insgesamt drei Fristverlängerungen abzuwenden. Die zurzeit laufende Übergangsphase hätte gemäß Austrittsabkommen jedoch nur einmal verlängert werden können, mit einem Beschluss bis zum 1. Juli 2020. Diese Frist hat die britische Regierung bewusst verstreichen lassen, um den Druck auf die aktuellen Verhandlungen zu erhöhen – obwohl ein No-Deal-Brexit nunmehr eine auch durch die Corona-Pandemie massiv geschwächte britische Wirtschaft treffen würde. Ohne Einigung gibt es zum 1. Januar 2020 aber keine Alternative dazu.

Anders als im vergangenen Jahr gibt es kein parlamentarisches Gegengewicht mehr, das die Regierung Johnson einschränkt. Vor den Neuwahlen im Dezember 2019 hatte Johnson keine eigene Mehrheit, und eine fragile Koalition aus Labour, Liberaldemokraten und konservativen Rebellen zwang ihn zu einer Verlängerung, um den No-Deal-Brexit zu verhindern. Nun verfügen die Konservativen über eine deutliche Mehrheit von 364 zu 278 Abgeordneten. Im Zuge der parlamentarischen Machtkämpfe um den Brexit wurden fast alle moderaten Stimmen aus der konservativen Fraktion gedrängt. Während Theresa May noch laufend mit ihrem Kabinett über den richtigen Brexit-Kurs rang, hat Johnson alle seine Minister auf seine harte Linie verpflichtet. Zudem wurden führende britische Beamte von ihren Posten gedrängt; zuletzt trat etwa der Leiter des juristischen Diensts der Regierung aus Protest gegen den bewussten Bruch der Verpflichtungen aus dem Austrittsabkommen zurück. Schlüsselpositionen wurden mit überzeugten Brexit-Befürwortern besetzt. Die neue Generalstaatsanwältin und Brexit-Befürworterin Suella Braverman etwa verteidigte den anvisierten Bruch des Austrittsabkommen mit dem Verweis auf die Parlamentssouveränität, während ihre direkten Amtsvorgänger die Pläne der Regierung scharf kritisierten.

Johnson muss die Verantwortung übernehmen

Trotz Unmuts über den bewussten Bruch völkerrechtlicher Verpflichtungen auch bei einigen Konservativen: Aus dem Unterhaus oder der Regierung wird es keine ausreichend große konservative Rebellion gegen Johnson geben. Das Oberhaus, in dem die Regierung keine Mehrheit hat, könnte die kontroverse Binnenmarktgesetzgebung zwar noch stoppen oder zumindest verzögern, den No-Deal-Brexit aber nicht verhindern. Damit fehlt jegliche innenpolitische Korrektur, die die Regierung von ihrem harten Brexit-Kurs abbringen könnte. Johnson kann daher glaubwürdig mit dem No-Deal-Brexit drohen – oder ihn sogar mutwillig herbeiführen.

Die Kehrseite dieser Machtfülle ist, dass Johnson die alleinige Verantwortung für den Verlauf der Brexit-Verhandlungen übernehmen muss. Angesichts des im europäischen Vergleich bis dato schlechten Corona-Managements steht er innenpolitisch trotz der komfortablen Mehrheit bereits unter Druck. Bei einem No Deal müsste er einen zusätzlichen wirtschaftlichen Einbruch sowie steigenden Druck aus Schottland in Kauf nehmen, das die Unabhängigkeit anstrebt. Für eine Einigung mit der EU müsste er wiederum klare Zugeständnisse machen und diese seinen Hardlinern verkaufen – und das dürfte schwer werden. Denn seine scharfe Rhetorik hat dazu geführt, dass eine Kurskorrektur, wie die Rücknahme der kontroversen Klauseln aus der Binnenmarktgesetzgebung oder Kompromisse mit der EU in den Handelsverhandlungen, nunmehr als Niederlage der Regierung gelten würde.

Die EU muss geduldig sein

Noch ist unklar, ob die jüngsten Drohgebärden aus London primär Verhandlungstaktik oder rhetorische Vorbereitung für das »Blame Game« sind, also das Zuschieben von Verantwortung im Falle eines Scheiterns der Verhandlungen. Der EU fordert diese Verhandlungssituation wieder viel strategische Geduld ab. Trotz allen innenpolitischen Theaters in London liegt es weiterhin im europäischen Interesse, einen Handelsvertrag mit ihrem direkten Nachbarn Großbritannien auszuhandeln. Ein Abbruch der Verhandlungen seitens der EU würde zudem den Hardlinern in London in die Hände spielen, die die Union für einen No-Deal Brexit verantwortlich machen wollen. Gleichzeitig kann die EU nicht akzeptieren, dass ein bereits ausgehandelter und ratifizierter Vertrag gezielt gebrochen wird.

Sie sollte daher weiter gesprächsbereit sein, aber den Abschluss der Verhandlungen daran knüpfen, dass die Klauseln in der Binnenmarktgesetzgebung, die dem Austrittsabkommen zuwiderlaufen, aus der Gesetzesvorlage entfernt werden. In den nächsten Wochen wird es noch viel politisches Drama aus London geben. Die EU sollte sich davon nicht beirren lassen und bei ihrer klar kommunizierten Linie bleiben.

The corona pandemic has placed supply chains back on the agenda. The economic repercussions spotlight the complexity of today’s global division of labour. Current German and European initiatives are seeking to tighten the responsibility of final business consumers for human rights and sustainability in their supply chains. The objective is to enforce sustainable production in sovereign third countries. In the case of agriculture these explicitly supply chain–based approaches need to be backed up by improvements in the European Union’s trade, investment and agricultural policies. Influencing agricultural supply chains in such a way as to overcome their specific sustainability and human rights problems will require all approaches to be combined. Currently, conventional approaches treat supply chains in isolation, and only address imports flowing into the EU. As such, they consider developing countries exclusively in their traditional role as suppliers of raw agricultural commodities and ignore options for increasing local value added and fostering development.

Mit klarer Mehrheit hat das japanische Parlament am Mittwoch Yoshihide Suga zum Nachfolger Shinzo Abes gewählt. Der hatte nach rund acht Jahren aus gesundheitlichen Gründen seinen Rücktritt erklärt. Mit seiner bereits am Montag erfolgten Wahl zum Präsidenten der regierende Liberaldemokratische Partei LDP war Suga die Wahl zum Regierungschef schon sicher. Aufgrund seiner Rolle als langjähriger Vertrauter Abes steht er für politische Kontinuität. Auch er selbst definiert die Fortsetzung von Abes Politik als seine »Mission«. Und wie Abe als Regierungschef hat auch Suga mit rund acht Jahren Amtszeit einen Rekord aufgestellt, nämlich den als am längsten amtierenden Chefkabinettssekretär, einem zentralen Posten mit Ministerrang. In dieser Position bewies er Geschick als innenpolitischer Strippenzieher und trug so zur Stabilität der Abe-Regierung bei, deren Sprecher er zugleich war.

Auf der anderen Seite mangelt es Suga aber an außenpolitischer Erfahrung, auch wenn er durch seine Teilnahme an den Sitzungen des Nationalen Sicherheitsrats durchaus mit den strategischen Prioritäten der Abe-Regierung vertraut sein dürfte. Doch gerade hier, in der Außen- und Sicherheitspolitik, muss er sich angesichts Chinas machtpolitischen Auftretens und Nordkoreas militärischer Aufrüstung beweisen.

Mehr als nur Kontinuität gefragt

Wie viel Aufmerksamkeit er der Außen- und Sicherheitspolitik schenken wird, ist allerdings ungewiss. Die Prioritäten für seine Amtszeit hat Suga bereits klargemacht: Er will die Corona-Pandemie bekämpfen und die angeschlagene japanische Wirtschaft ankurbeln. Die enormen außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen lassen sich aber nicht beiseiteschieben. Geschick und Führung wird Suga vor allem in vier Bereichen beweisen müssen.

Erstens muss seine Regierung den künftigen Kurs gegenüber China festlegen, das in Japan als Bedrohung wahrgenommen wird. In den vergangenen Jahren hatte die Abe-Regierung hier sowohl auf eine Politik der Konfrontation als auch der Kooperation gesetzt. So wollte sie sich ein Mindestmaß an bilateraler Stabilität für die wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit sichern. Innerhalb der LDP mehren sich die Stimmen, die eine härtere Gangart gegenüber China fordern. Dies wird bestärkt durch Chinas wachsende Präsenz in den Gewässern um die umstrittenen Senkaku-Inseln – die von Japan kontrolliert, aber von China beansprucht werden – sowie das harte Durchgreifen in Hongkong und die Menschenrechtsverstöße gegen die Uiguren. Im Juli verabschiedete die LDP eine Resolution, in der sie die Regierung aufforderte, den für April geplanten, aber durch die Pandemie verschobenen Staatsbesuch Xi Jingpings endgültig abzusagen. Suga muss nun entscheiden, ob er dieser Forderung nachkommen und wie er die Politik gegenüber Beijing insgesamt ausgestalten will.

Zweitens muss Suga schnell ein gutes Verhältnis zum US-Präsidenten Donald Trump aufbauen, denn in Japan besteht Konsens darüber, dass das Sicherheitsbündnis mit den Vereinigten Staaten von zentraler Bedeutung ist. Er muss auf Trump zugehen, gleichzeitig aber auch darauf gefasst sein, dass dieser im November die Präsidentschaftswahlen verliert. Sollte Trump gewinnen, stehen Tokio wohl schwierige Verhandlungen über Japans finanzielle Beiträge zur Stationierung der US-Truppen bevor.  Ein gutes persönliches Verhältnis zu Trump, wie es Abe pflegte, könnte Spannungen in den Verhandlungen abfedern.

Abschreckung und Diplomatie

Drittens stehen in Japans Verteidigungspolitik aufgrund der wachsenden Bedrohung durch nordkoreanische und chinesische Raketen wichtige Entscheidungen an. Zum einen muss Suga über die Weiterentwicklung der japanischen Raketenabwehr entscheiden. Im Juni hatte Verteidigungsminister Taro Kono die geplante Anschaffung des Raketenabwehrsystems »Aegis Ashore« abgesagt. Doch ersatzlos streichen will Tokio das Projekt nicht – deshalb werden nun andere Optionen diskutiert, wie die Anschaffung weiterer Schiffe für die seegestützte Raketenabwehr. Unumstritten sind derart kostspielige Investitionen aber nicht, vor allem weil unklar ist, ob sie gegen Nordkoreas und Chinas wachsende Raketenfähigkeiten überhaupt noch ausreichend Schutz bieten. Deshalb wird in der LDP parallel darüber diskutiert, ob Japan Langstreckenraketen anschaffen sollte, die Vergeltungs- oder möglicherweise sogar Präventivangriffe auf gegnerische Raketenbasen ermöglichen. Einige LDP-Politiker würden die Anschaffung derartiger Waffen gerne in den neuen Nationalen Verteidigungsrichtlinien festschreiben, die bis Ende des Jahres überarbeitet werden sollen. Die Diskussionen darüber lösen in der antimilitaristisch eingestellten Bevölkerung allerdings Unbehagen aus.

Zuletzt wird auch das angespannte Verhältnis zu Südkorea Sugas Fingerspitzengefühl fordern. Tokio und Seoul streiten sich über die Entschädigung ehemaliger Zwangsarbeiter aus der japanischen Kolonialzeit. Nach Tokios Lesart sind die Ansprüche abgegolten – nämlich durch den Grundlagenvertrag von 1965 und das zugehörige Abkommen zur Regelung von Schadensersatzansprüchen. Das Oberste Gericht Südkoreas widerspricht dem und argumentiert, individuelle Ansprüche seien durch den Vertrag nicht erloschen. Der Streit hat beidseitige historische Ressentiments aufflammen lassen, die zu einer Verhärtung der Fronten beigetragen haben. In Südkorea laufen derzeit juristische Prozesse, um von der japanischen Firma Nippon Steel beschlagnahmte Vermögenswerte zu verkaufen und dadurch ehemalige Zwangsarbeiter zu entschädigen. Damit würden die Beziehungen in eine ernsthafte Krise rutschen, denn Tokio hat bereits Vergeltungsmaßnahmen angekündigt.

Turnusgemäß findet die nächste LDP-Präsidentschaftswahl bereits im September 2021 statt. Will er über diesen Zeitpunkt hinaus im Amt bleiben, muss Suga neben innenpolitischen auch außenpolitische Erfolge vorweisen können. Gerade in diesem Bereich hatte sich sein Vorgänger profiliert. Er schaffte es, Japans Stimme auf der internationalen Bühne mehr Gewicht zu verleihen – durch außenpolitische Initiativen oder durch rege Besuchsdiplomatie. Ob Suga den gleichen Aktivismus an den Tag legt, bleibt abzuwarten.

Belarus is politically deadlocked. The peaceful movement protesting against veteran ruler Alexander Lukashenka and manipulation of the 9 August presidential election is too strong for the state to simply suppress it by force. As long as the political leadership continues to respond with repression the protest movement will persist and diversify. However, it lacks the institutional leverage to realise its demands. Lukashenka can rely on the state apparatus and the security forces, whose loyalty stems in part from fear of prosecution under a new leader. Lukashenka himself is determined to avoid the fate of leaders like Kurmanbek Bakiyev and Viktor Yanukovych, who were driven into exile following “colour revolutions”.

This stalemate is replicated at the international level. While the European Union refuses to recognise the result of the presidential election, the Kremlin regards Lukashenka as the legitimately elected leader. Moscow refuses to talk with the Coordination Council founded by the opposition presidential candidate Sviatlana Tsikhanouskaya. The EU, for its part, interacts mainly with representatives of the protest movement because Minsk flatly rejects mediation initiatives from the West. Currently only Moscow regards Lukashenka’s announcement of constitutional reform and early elections as a path out of the political crisis. All other actors dismiss his constitutional initiative as merely an attempt to gain time.

Constitutional reform as a starting point

In fact, a constitutional reform could offer a solution. But it would have to be flanked by confidence-building measures and guarantees. The following aspects should be considered:

• An end to all forms of violence and repression against peaceful demonstrators; no prosecutions for protest-related offences;
• Release of all political prisoners, option of return for all exiles and deportees; reinstatement of persons dismissed from state employment;
• Convocation of a constitutional assembly integrating all relevant political and social groups;
• Constitutional reform to be completed within a maximum of twelve months;
• Parallel reform of the electoral code to ensure a transparent election process and appointment of a new Central Election Commission;
• Free and fair presidential and parliamentary elections in accordance with OSCE criteria. 

The specific details of such a roadmap would have to be clarified in dialogue between the current state leadership and the Coordination Council, with the possibility of both sides agreeing to involve additional societal actors. Mechanisms would be needed to ensure observance. In this regard, granting all state actors an amnesty would be key. At the same time, acts of violence and repression occurring in the past weeks would need to be documented by an independent body. On the model of the truth and reconciliation commissions employed elsewhere, a reappraisal of recent history could lay the groundwork for a moderated process – also involving the churches – to overcome the divisions in society. It would also preserve the possibility of later prosecution if the roadmap was not followed.

What the EU could do

The EU could support such a process by suspending implementation of sanctions as long as implementation of the roadmap is proceeding. It should also prepare a phased plan to support reforms, the economy and civil society; certain aspects would be implemented immediately, with full implementation following conclusion of the constitutional reform and new elections. But the Belarusian actors must be fully in charge of preparing and realising such a roadmap. International institutions should restrict themselves to advising, upon request, on procedural matters. Such a function could for example be assumed by members of the Venice Commission of the Council of Europe.

Moscow might potentially see benefits in such a scenario. The Kremlin’s backing for Lukashenka risks fostering anti-Russian sentiment in Belarus’s traditionally pro-Russian society. In the current situation an extensive integration agreement would be a risky venture for Moscow. Massive Russian subsidies would be needed to cushion the deep economic crisis emerging in Belarus. Moreover, parts of Russian society could respond negatively if Moscow were to intervene politically, economically and possibly even militarily in Belarus. Conversely, an orderly transformation would allow Moscow to minimise such costs. But that would presuppose the Kremlin factoring societies into its calculations.

This approach would demand substantial concessions from all sides. But the alternative – in the absence of dialogue and compromise – is long-term political instability with a growing risk of violent escalation. The European Union should therefore use all available channels of communication to encourage a negotiated solution. It should refrain from supporting Baltic and Polish initiatives to treat Sviatlana Tsikhanouskaya as the legitimately elected president of Belarus. That would contradict its approach of not recognising the election result. It would also exacerbate the risk of transforming a genuinely domestic crisis into a geopolitical conflict.

This text was also published at fairobserver.com.

Die Covid-19-Pandemie hat politische Entscheidungsträger dafür sensibilisiert, welche Herausforderungen es mit sich bringt, in Krisenzeiten die gesundheitliche Regelversor­gung aufrechtzuerhalten. Wichtigster Ansatzpunkt für deren Bewältigung ist die Stär­kung der Gesundheitssysteme. Hier kann die Umsetzung des im Dezember 2018 ver­einbarten Globalen Paktes für sichere, geordnete und reguläre Migration (Globaler Migrationspakt) einen wichtigen Beitrag leisten. Ein Abgleich der Ziele dieses Paktes mit den von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) definierten Grundpfeilern von Gesund­heitssystemen zeigt, wie dieser Beitrag aussehen könnte. Es gibt zahlreiche Synergien und Handlungsmöglichkeiten. Das gesundheitspolitische Potential des Migrationspakts liegt insbesondere darin, den Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen zu ver­bessern und den Fachkräftebedarf im Gesundheitssektor zu decken.

Belarus befindet sich in einer politischen Sackgasse. Die friedlichen Proteste der Belarussen und Belarussinnen gegen die Manipulationen der Präsidentschaftswahl vom 9. August und den langjährigen Amtsinhaber Alexander Lukaschenka sind so stark, dass die Staatsmacht sie nicht mit Gewalt zu unterdrücken vermag. Solange die politische Führung lediglich repressiv antwortet, wird die Protestbewegung nicht abflachen und immer neue Formen annehmen – ohne, dass sie über institutionelle Hebel zur Durchsetzung ihrer Anliegen verfügt. Lukaschenka hingegen kann sich auf den Staatsapparat und die Sicherheitskräfte stützen. Deren anhaltende Loyalität erklärt sich nicht zuletzt durch die Angst vor Strafverfolgung im Fall eines Machtwechsels. Lukaschenka selbst will um jeden Preis das Schicksal früherer Amtskollegen abwenden, die wie Kurmanbek Bakijew oder Viktor Janukowitsch vor »farbigen Revolutionen« aus ihren Ländern geflohen sind.

Diese Pattsituation zeigt sich auch auf internationaler Ebene. Während die EU die Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen nicht anerkennt, sieht der Kreml in Lukaschenka den legitim gewählten Präsidenten von Belarus. Zudem führt Moskau keine Gespräche mit dem von der oppositionellen Präsidentschaftskandidatin Swjatlana Zichanouskaja gebildeten Koordinierungsrat. Hingegen kommuniziert die EU vorrangig mit Vertreterinnen und Vertretern der Protestbewegung, da das offizielle Minsk alle Vermittlungsangebote aus dem Westen ablehnt. Lukaschenkas Ankündigung einer Verfassungsreform mit anschließenden vorgezogenen Neuwahlen wird bisher nur von Moskau als Weg aus der politischen Krise unterstützt. Alle anderen Akteure betrachten die Verfassungsinitiative lediglich als den Versuch, Zeit zu gewinnen.

Verfassungsreform als Ausgangspunkt

Dabei könnte eine Verfassungsreform tatsächlich einen Weg aus der politischen Krise weisen. Sie müsste aber um vertrauensbildende Maßnahmen und Garantien erweitert werden. Hierzu könnten folgende Schritte gehören:

• Verzicht auf alle Formen von Gewalt und Repressionen gegen friedlich Demonstrierende sowie auf juristische Verfolgung aller Straftaten im Kontext der Proteste;
• Freilassung aller politischen Gefangenen, Option auf Rückkehr für ins Ausland geflohene oder abgeschobene sowie Wiedereinstellung für aus dem Staatsdienst entlassene Personen;
• Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung, die alle relevanten politischen und gesellschaftlichen Kräfte integriert;
• Durchführung der Verfassungsreform innerhalb von maximal zwölf Monaten;
• Parallele Reform des Wahlkodex zur Gewährleistung eines transparenten Wahlprozesses und Neubesetzung der Zentralen Wahlkommission;
• Durchführung freier und fairer Neuwahlen von Präsident und Parlament nach OSZE-Kriterien.

 

Wie eine entsprechende Roadmap konkret auszugestalten ist, wäre im Dialog zwischen der derzeitigen Staatsführung und dem Koordinierungsrat zu klären, wobei sich beide Seiten auch darauf verständigen könnten, weitere gesellschaftliche Akteure einzubeziehen. Unter anderem braucht es Mechanismen, die die Einhaltung der Roadmap sichern. Ein zentraler Schritt wäre, allen staatlichen Akteuren Straffreiheit zuzusichern. Gleichzeitig sollten alle in den letzten Wochen begangenen Gewalttaten und Repressionsmaßnahmen unabhängig dokumentiert und aufgearbeitet werden. Dies könnte – nach dem Beispiel von Wahrheits- und Versöhnungskommissionen in anderen Ländern – eine wesentliche Grundlage für einen unter Beteiligung der Kirchen moderierten Prozess mit dem Ziel sein, die gesellschaftliche Spaltung zu überwinden. Zugleich wäre damit aber auch die Möglichkeit einer späteren strafrechtlichen Verfolgung gegeben für den Fall, dass die Roadmap nicht eingehalten wird.

Möglichkeiten der EU

Die EU könnte einen derartigen Prozess unterstützen, indem sie während der Umsetzung der Roadmap darauf verzichtet, bereits beschlossene Sanktionen anzuwenden. Zudem sollte sie einen Stufenplan zur Unterstützung von Reformen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft auflegen, den sie vorerst partiell und nach Abschluss der Verfassungsreform und Neuwahlen vollständig umsetzt. Grundsätzlich sollten die Erarbeitung und Umsetzung der Roadmap jedoch bei den belarussischen Akteuren liegen. Internationale Institutionen sollten nur auf deren Anfrage hin in prozessualen Fragen beraten. Eine solche Funktion könnten beispielsweise Mitglieder der Venedig-Kommission des Europarates übernehmen.

Auch Moskau könnte in einem derartigen Szenario Vorteile sehen. Denn indem der Kreml Lukaschenka Rückendeckung gibt, fördert er die Entstehung einer antirussischen Stimmung in der traditionell russlandfreundlichen belarussischen Gesellschaft. Die Durchsetzung weitergehender Integrationsabkommen wäre für Moskau in dieser Situation mit hohen Risiken verbunden. Zudem wären massive russische Subventionen nötig, um die sich abzeichnende tiefe Wirtschaftskrise in Belarus aufzufangen. Teile der russischen Gesellschaft wiederum könnten negativ darauf reagieren, dass Moskau politisch, wirtschaftlich und möglicherweise sogar militärisch in Belarus eingreift. Eine geordnete Transformation hingegen würde es Moskau erlauben, solche Kosten zu reduzieren. Voraussetzung wäre jedoch, dass der Kreml die gesellschaftliche Ebene in seinem Kalkül berücksichtigt.

Dieser Weg würde von allen Seiten substanzielle Zugeständnisse verlangen. Ohne Dialog und Kompromisse dürfte die innenpolitische Situation in Belarus jedoch auf lange Sicht instabil bleiben. Zudem wüchse die Gefahr einer gewaltsamen Eskalation. Die EU sollte daher alle verfügbaren Kommunikationskanäle nutzen, um das Szenario einer Verhandlungslösung weiter zu befördern. Sie kann baltische und polnische Initiativen, Swjatlana Zichanouskaja als neu gewählte Präsidentin zu behandeln, nicht mittragen. Dies würde ihrem Ansatz widersprechen, die Wahlen nicht anzuerkennen. Auch stiege das Risiko, dass sich die genuin innenpolitische Krise in Belarus in einen geopolitischen Konflikt verwandelt.

Im Osten Syriens haben die syrischen Kurden seit 2016 ein Konglomerat von Gefängnissen und Internierungslagern aufgebaut. Darin halten sich über 90 000 Per­sonen auf, die aus dem IS-Gebiet geflohen sind, unter ihnen etwa 11 000 ehemalige IS-Kämp­fer und zehntausende Familienangehörige. Diese Einrichtungen bilden derzeit den weitaus größten Rekrutierungspool für den »Islamischen Staat« weltweit. Der Teil­rückzug der USA seit 2019, die Intervention der Türkei und Geländegewinne der Truppen des syrischen Regimes setzen die Kurden unter Druck und gefährden die Sicherheit der Hafteinrichtungen. Außerdem erstarkt der IS im Irak ebenso wie in Syrien. Befrei­ungsversuche und vielleicht sogar größere Ausbrüche dürften nur noch eine Frage der Zeit sein. Viele Entflohene werden sich wieder ihrer Organisation anschließen. Europäische Staaten können immer noch dazu beitragen, das Problem zu mindern, indem sie ihre Staatsbürger aus den Lagern zurückholen.

Whether Donald Trump will serve four more years as president of the United States will be decided on 3 November at the earliest. America’s partners should nonetheless already be thinking about what Trump will leave behind – namely the consequences of his policies – if he loses the election and agrees to hand over power to his challenger, Joe Biden.

Every US president sets priorities for domestic developments as well as for the country’s positions in foreign and security policy. Given the international weight of the United States – still by far the most powerful nation in the world in terms of absolute power, even when compared to China – US presidents will always shape the international order, too. Incoming presidents of any party have traditionally accepted many of the legacies of their predecessors, while simultaneously setting new accents. This is not surprising; it is a characteristic of a functioning state. The foreign policy, security, economic, and ecological challenges that a new president faces the first day in office are not, after all, fundamentally different from those challenges that were on the table the day before.

Only Donald Trump has consciously departed from this pragmatic and statesmanlike tradition. Fighting against the legacy left behind by his predecessor, Barack Obama, has been a central part of his agenda. Consequently, Trump rescinded financial market rules and environmental laws of the Obama administration, withdrew the United States from the nuclear agreement with Iran, and has also withdrawn from the Trans-Pacific Partnership, the Paris Climate Accord, and other international agreements.

Should Trump be replaced by Biden, the new president will certainly reverse some of the most blatant measures of his predecessor – if only to regain trust and strengthen the international reputation of the United States again. This applies, in particular, to the Iran nuclear agreement and the climate accord. Biden will not be able to turn the wheel of history back to the end of the Obama era, however. He will have to deal with – and his presidency will partly be shaped by – a Trump legacy that cannot simply be undone by re-signing some important international agreements.

Four elements stand out from this legacy.

First, there is the political polarisation in the United States, which is as intense as it was during the Vietnam War. A new president may attempt to reunite the country politically and to mitigate the growing social inequalities through social and tax policies. However, neither the political nor social divisions in the United States will simply disappear with a change of political direction.

Second, the tense relationship with China will test the Biden administration from the beginning. Trump certainly did not cause the rise of China. Even Obama had tried to redirect the focus of American policy towards Asia – he saw China’s rise as a game changer, but overall still regarded China as a partner. In the meantime, China’s policy has become more challenging. There is a wide-ranging bipartisan consensus in the United States for taking a tough stance towards Beijing. President Trump, however, has weakened America’s position in the rivalry with China by duping friends and allies, leading the United States out of international institutions and agreements, and thus creating empty spaces that China could – and did – fill. Strategic rivalry between the United States and China is likely to remain a guiding paradigm of international relations, even under a President Biden: a conflict that structures world politics with power-policy, security, economic, technological, and ideological dimensions. How this rivalry will be shaped and evolve will largely depend on future US policy.

Third, a new president will have to deal with the loss of international trust. Much here depends on the personality of the individual in the White House. A president Biden would likely enjoy an advance of international trust. This could even help him to push for certain demands that not only Trump has articulated – not least that America’s NATO partners increase their defence spending. Any successor to Trump, however, no matter how much they may be trusted as a person, will be confronted with a new form of scepticism, if not fear, among international partners that any agreement they may negotiate today could be called into question after another change in the White House. For this reason alone, new negotiations with Iran or future arms control talks with Russia and/or China will become more difficult: Negotiating partners will want to offer less if they cannot be sure that future presidents will also abide by an agreement. American negotiators, however, are more likely to demand more in order to make such agreements more acceptable across the political spectrum in Congress, and thereby prevent a new president from simply turning them over.

Finally, multilateral institutions and international organisations have been weakened, not only as a result of Trump’s policies, but also his active contributions. For the first time since the end of the Second World War, we live in a world with fewer binding rules than four years ago. Important arms control agreements have been terminated, the World Trade Organization has been weakened, and the legitimacy and financial resources of the United Nations have been under attack. A new president can certainly try to change course and recommit the United States to shaping and supporting multilateral institutions, but other actors on the world stage have become more self-confident and assertive during the last four years. These actors, China above all, are unlikely to be interested in the emergence of binding new international rules that could restrict their freedom of action.

And Europe? It is simply not enough to hope that Trump will be voted out of office, and then relax if it happens. The European Union and its member states must seriously think about how they could help a new US president to regain international trust for the country. Europe can hardly expect that the United States under a President Biden will set out to safeguard international order on its own. Nor should it expect a Biden administration to simply adopt Europe’s multilateral agenda. Instead, Europe needs to strengthen its own capabilities, and it should take the initiative and press for a joint strategic analysis and agreement with the United States on future issues – climate, digitization, and the relationship with China, among other areas. Moreover, Europe will also have to explain how it envisages fair burden-sharing in order to create a more symmetric transatlantic relationship.

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Das Abkommen zwischen Israel und den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) ist der dritte Friedensschluss zwischen dem jüdischen Staat und einem seiner arabischen Nachbarn nach Ägypten 1979 und Jordanien 1994. Doch unterscheidet sich der Vertrag von seinen Vorgängern vor allem darin, dass er eine noch unausgesprochene Allianz besiegelt, die in erster Linie gegen den gemeinsamen Feind Iran gerichtet ist. Die Entwicklung des Nahen Ostens in den vergangenen Jahrzehnten und besonders seit 2011 stellte hierfür bereits die Weichen.

Aufstieg der Golfstaaten

Zunächst einmal verdeutlicht das Interesse Israels an einem geografisch so weit entfernten »Nachbarstaat«, wie sehr die Bedeutung der arabischen Golfstaaten in der Regionalpolitik gestiegen ist. Diese Entwicklung begann spätestens 1973, als sich der wirtschaftliche und geopolitische Schwerpunkt des Nahen Ostens von Kairo, Damaskus und Beirut nach Riad, Bagdad und Teheran verlagerte. Seitdem wurde die Regionalpolitik immer mehr von den Anrainern des Persischen Golfs bestimmt. Der Irak versuchte mit seinen Angriffen auf Iran 1980 und Kuwait 1990 sogar, eine regionale Vormachtstellung zu erreichen. Obwohl Saddam Hussein scheiterte und der Irak infolge der US-Invasion 2003 fast vollständig zusammenbrach, blieb der Golf das Zentrum der Regionalpolitik.

Hauptnutznießer dieser Verschiebung war Saudi-Arabien, das ab 1973 zur arabischen Regionalmacht wurde. Zum Aufstieg des Königreichs trug der Abstieg der wichtigsten Konkurrenten Ägypten und Irak maßgeblich bei. Doch auch die hohen Öleinnahmen der Jahre 2002 bis 2014 erlaubten Riad eine deutlich aktivere Rolle in der Regionalpolitik. Seit 2011 viele arabische Staaten von den auf den Arabischen Frühling folgenden Unruhen, Aufständen und Bürgerkriegen erschüttert wurden, schwang Saudi-Arabien sich endgültig zur Führungsnation empor, die von Marokko bis Oman Einfluss nahm. Es schützte Verbündete in Bahrain und anderswo vor den Protestbewegungen, führte die Gegenrevolution in Ägypten an und stellte sich der iranischen Expansion in Syrien und im Jemen entgegen.

Im Schatten Saudi-Arabiens entwickelten sich derweil die VAE zur Regionalmacht. Die dortige Politik wird seit gut einem Jahrzehnt vom Emirat Abu Dhabi und seinem Kronprinzen Mohammed Bin Zayed (»MBZ«) dominiert. Er setzte schon früh auf einen autoritären Modernisierungskurs, der Abu Dhabi und die Emirate insgesamt zu einem der wirtschaftlich dynamischsten, militärisch stärksten und einflussreichsten Staaten der Region machte. Ab 2011 bekämpfte MBZ gemeinsam mit Saudi-Arabien die Muslimbrüder in der gesamten Region und stellte sich der iranischen Expansion entgegen. Er profitierte davon, dass sich der saudi-arabische Königssohn und spätere Kronprinz Mohammed Bin Salman (MBS) von ihm führen ließ. Dies zeigte sich schon 2015, als die Initiative zum gemeinsamen Krieg im Jemen von Abu Dhabi ausgegangen sein soll. Das Abkommen mit Israel ist ein weiterer Hinweis, dass die VAE Führungsmacht der arabischen Welt sein wollen und Saudi-Arabien den Takt vorgeben.

Konflikt mit Iran

Die Furcht der VAE vor Iran führt schon seit Jahren zu einer spürbaren Annäherung mit Israel. Beide Seiten sehen immer mehr gemeinsame Interessen, seit Iran infolge des Arabischen Frühlings seinen Einfluss in Irak, Syrien, Libanon und Jemen ausbaute. Für die VAE spielt aber auch eine Rolle, dass sie glauben, sich nicht mehr auf den Schutz der USA verlassen zu können. Deutliche Risse im Bündnis zeigten sich 2015, als die USA das Atomabkommen mit Iran schlossen, das Abu Dhabi als zu nachgiebig gegenüber Teheran ablehnte. Umso freudiger begrüßte MBZ die Amtsübernahme Präsident Trumps, der aus dem Abkommen ausstieg und auf eine Nahostallianz gegen Iran setzte, in der den VAE neben Saudi-Arabien und Israel eine Schlüsselrolle zukommen sollte. Doch unterschätzte Abu Dhabi, wie sehr es Donald Trump darum ging, sein Wahlversprechen einzulösen, die »endlosen Kriege« im Nahen Osten zu beenden und amerikanische Truppen aus der Region abzuziehen. Dass der US-Präsident keinen Krieg gegen Iran wollte, zeigte sich besonders dramatisch nach dem 14. September 2019. An jenem Tag griff Iran die Ölanlagen von Abqaiq und Khurais in Saudi-Arabien mit Marschflugkörpern und Kampfdrohnen an. Für rund zwei Wochen fiel die Hälfte der saudi-arabischen Ölproduktion aus. Jeder amerikanische Präsident seit Jimmy Carter hätte darauf mit einem Militärschlag reagiert. Unter Donald Trump blieb er aus.

Dies dürfte der Moment gewesen sein, in dem die Allianz zwischen den VAE und Israel Gestalt annahm. Israel bot sich als Verbündeter an, denn auch die dortige Regierung wertet die iranische Expansion und das Atomprogramm als existentielle Bedrohung , und das israelische Militär ist das einzige in der Region, das einen Krieg gegen Iran erfolgreich bestehen könnte. Hier tun sich zwei Gegner Irans zusammen, um sich ihm politisch und militärisch entgegenzustellen und zu verhindern, dass Teheran Atomwaffen entwickelt.

Und Saudi-Arabien?

Die VAE mögen sich zur Regionalmacht entwickelt haben, doch die große Frage für Israel und die Regionalpolitik ist, ob Saudi-Arabien sich dem Pakt gegen Iran anschließt. Denn das Königreich ist schon aufgrund seiner Stellung in der internationalen Politik, Wirtschaftskraft und religiös-kulturellen Strahlkraft immer noch die arabische Führungsmacht. Dass Kronprinz MBS den VAE gern folgen würde, zeigt sich schon daran, dass auch Bahrain ein Friedensabkommen mit Israel schließt. Der kleine Inselstaat ist seit spätestens 2011 zum saudi-arabischen Protektorat geworden, das einen solchen Schritt nicht ohne die Zustimmung Riads gehen kann. Das wichtigste Hindernis scheint der greise saudische König Salman zu sein, der den neuen Bemühungen um einen Frieden mit Israel bisher eine Absage erteilte mit dem Argument, die Rechte der Palästinenser müssten gewahrt bleiben. Sobald MBS König wird, könnten sich diese Vorbehalte erledigt haben, denn für die neue Generation der Herrscher am Golf spielen die Palästinenser kaum eine Rolle; Iran ist eine existentielle Bedrohung und Israel ein mächtiger Feind Irans. Dass dies das endgültige Ende eines künftigen palästinensischen Staates ist, scheint im neuen Nahen Osten keine allzu große Bedeutung mehr zu haben.

Dieser Text ist auch bei Zeit Online erschienen.

Following the poisoning of the Russian opposition politician Alexei Navalny with a nerve agent from the Novichok group, the possibility of using Nord Stream 2 to put pressure on Russia has been widely discussed. Specifically there are calls to abandon the project, to impose a moratorium, or to block gas deliveries through the pipelines if the Kremlin refuses to assist investigations.

The Nord Stream 2 Baltic gas pipeline is highly symbolic, embodying the willingness of Germany and other European partners to cooperate with Russia. Five European energy companies hold stakes in the project, which is led by Gazprom. It began in 2015 – one year after Moscow’s annexation of Crimea – and has been the target of unrelenting criticism ever since, initially concentrating on Moscow’s declared goal of bypassing Ukraine. The German government recognises the project’s economic benefits for consumers and the gas market, and has backed it within the existing legal framework under the paradigm of keeping politics out of business. In order to cushion Ukraine’s losses, Berlin also backed a Russian-Ukrainian agreement guaranteeing Kyiv gas transit revenues for another five years. To keep its options for completing the pipeline open, Berlin blocked attempts by Brussels to assert control. That is now both a burden and an opportunity.

Pressure from Washington

Recent developments have been largely driven by Washington, which has successively stepped up pressure to abandon the project. The American Protecting Europe’s Energy Security Act has succeeded in stopping pipelaying since the end of 2019, and Congress has taken steps to make it impossible to resume the work. The US Administration has also altered the guidance of the Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, threatening to penalise any entity or individual involved in construction since 15 July 2020. If construction is to resume, Berlin will have to act more proactively to counter the impact of Washington’s sanctions. On the one hand, it will be difficult to politically justify actively supporting construction of Nord Stream 2, while on the other hand Berlin must continue to reject and criticise such secondary sanctions as a matter of principle.

Stopping Nord Stream 2 would be seismic. But what happens when the dust has settled? The government will have to make difficult choices.The following four aspects need to be considered:

Firstly, the immediate effect on the energy supply would be marginal. The project is neither – as so often asserted – a danger to European energy security, nor is it essential. Existing pipelines through Ukraine retain an annual capacity estimated at 100–120 billion cubic metres, with the Yamal-Europe pipeline through Poland and Belarus adding 33 billion cubic metres and Nord Stream 1 another 55 billion. There are also pipelines to Turkey and Finland. Together these would easily cope with the peak volume of more than 190 billion cubic metres, which Gazprom supplied to Europe in 2017/2018. That means, conversely, that stopping Nord Stream 2 would not in the slightest reduce the volume of gas purchased from Gazprom. But this direct, efficient modern pipeline would reduce the risks of transit disruption and technical failure. Without it, Nord Stream 1 and its connecting pipelines become crucial.

Secondly, indirect effects on economy and energy supply are hard to estimate. Sunk costs in the Baltic would hurt Gazprom, but would also be costly for European companies. Aside from the commercial repercussions, it should be remembered that Nord Stream 2 would improve the resilience of the European gas supply and that an expanded gas supply would benefit industry and consumers. The gas reserves on the Siberian Yamal Peninsula have already been developed, while the global LNG market can quickly tighten again. The “Energiewende” (green energy transition) will naturally reduce demand for natural gas, but the speed with which that occurs will also depend on an expansion of the power grid and a rapid, consistent transformation in heating and industry. Here there is still much work to be done.

Normative dilemmas

Thirdly, abandoning an economic infrastructure project for political reasons would represent a paradigm shift for Berlin. Major infrastructure projects undeniably have (geo)political implications, and other states do link business and politics in pursuit of national interests, too. That new geo-economic reality represents a challenge for Germany’s strategic sovereignty, also in the energy sphere. But that is precisely the point: other states act in pursuit of their interests. For all the political fireworks, the project is a strategic asset for German commerce and industry. Germany and its EU partners would only be harming themselves if they stopped construction just to send a normative message to the Kremlin. Putin would probably interpret this as Germany simply caving to US pressure, further weakening the political signal

Fourthly, the normative justification raises questions: Is the situation really qualitatively new? Would earlier events not actually have offered more solid grounds? Here we are confronted with an almost insoluble dilemma of the fossil-based energy system: We purchase oil and gas from authoritarian regimes every day. In that regard, the Energiewende has a geopolitical dividend. But make no mistake: even a successful energy transition will rely on energy imports from these countries, and on the ability to reliably realise major infrastructure projects. The days of the special strategic energy partnership with Russia are over, but a functioning modus vivendi for trade and exchange with this big and resource-abundant neighbour remains essential. From that perspective a moratorium would gain time for all involved. But the conditions for resumption would have to be clearly communicated, agreed with EU partners and implementable for Russia.

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Polen und Litauen gehören zu jenen Ländern in EU und Nato, die sich im Kontext der Anfang August nicht ordnungsgemäß durchgeführten belarussischen Präsidentschaftswahlen an vorderster Front engagieren. Ihre Aktivitäten setzten dabei nicht erst mit der Krise in Belarus ein, sondern sind Teil langjähriger Bemühungen. Diese resultieren aus geopolitischen Interessen, gewachsenen wirtschaftlichen und zwischen­menschlichen Kontakten, historischen Anknüpfungspunkten und Solidarität mit einer Gesellschaft, die sich gegen autoritäre Herrschaft auflehnt.

Die beiden Länder haben bislang einen zweigleisigen Ansatz verfolgt: Sie wollten die Souveränität des östlichen Nachbarn abstützen und gleichzeitig dessen unabhängige Zivilgesellschaft fördern. Nun treten Polen und Litauen für gezielte Sanktionen ein, wollen aber vermeiden, dass Belarus dadurch weiter in die Arme Russlands getrieben wird. Unklar ist, wie ein solcher Kurs konzeptionell aussehen soll und was er für die Politik der EU und insbesondere der Östlichen Partnerschaft bedeuten würde. Würde Deutschland den Austausch zu Belarus mit beiden Ländern verstetigen, könnte dies der Reflexion solcher Fragen dienen und Vertrauen stärken.

Nach der Vergiftung des russischen Oppositionellen Alexei Nawalny mit einem chemischen Kampfstoff aus der Gruppe Nowitschok steht die Ostseepipeline Nord Stream 2 als mögliches Druckmittel gegen Russland im Fokus. Ein Baustopp, ein Moratorium oder die Blockade von Gaslieferungen durch die Röhren werden als Reaktion für den Fall diskutiert, dass die russische Führung nicht zur Aufklärung des Verbrechens beiträgt.

Nord Stream 2 ist von hoher Symbolkraft und steht auch für den Willen Deutschlands und anderer europäischer Partner mit Russland zu kooperieren. Das Projekt ist seit seinem Start 2015 – ein Jahr nach der Krim-Annexion – vehement in der Kritik, anfangs vor allem wegen des damals von Moskau erklärten Ziels, die Ukraine zu umgehen. Über nunmehr fünf Jahre hat die Bundesregierung das von fünf europäischen Energiekonzernen mitgetragene Projekt Gazproms innerhalb des bestehenden Rechtsrahmens und angesichts der wirtschaftlichen Vorteile für Gasmarkt und -konsumenten begleitet. Man war damit dem Paradigma gefolgt, wirtschaftliches Handeln und Politik weitgehend zu trennen. Um Nachteile für die Ukraine abzufedern, hat sich Berlin auch für die russisch-ukrainische Vereinbarung eingesetzt, die der Ukraine für weitere fünf Jahre Einnahmen aus dem Gastransport garantiert. Versuche Brüssels, mehr Kompetenzen für Nord Stream 2 an sich zu ziehen, wurden von Berlin abgeblockt: Man wollte sich einen möglichst großen Handlungsspielraum bewahren, um die Fertigstellung sicherzustellen. Das ist nun Last und Chance zugleich.

Die USA erhöhen den Druck

In jüngster Zeit wird die Situation allerdings maßgeblich von den USA beeinflusst. So erhöhte Washington sukzessive den Druck, Nord Stream 2 zu stoppen. Der »Protecting Europe’s Energy Security Act« hat dazu geführt, dass die Verlegearbeiten seit Ende 2019 ruhen. Weitere Schritte des US-Kongresses sollen eine Wiederaufnahme der Bauarbeiten unmöglich machen. Auch die US-Administration hat die Durchführungsbestimmungen des »Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act« geändert: Allen Firmen und Personen, die sich ab dem 15. Juli 2020 am Bau von Nord Stream 2 beteiligen, drohen Sanktionen. Das Vorgehen Washingtons zwingt die Bundesregierung zusehends in eine aktivere Rolle, um das Projekt vor den Auswirkungen der Sanktionen zu schützen – falls der Bau denn fortgesetzt wird.

Ein Stopp der Nord Stream2 durch die Bundesregierung käme einem Paukenschlag gleich. Was aber folgt, wenn der Knall verhallt ist? Die Politik steht vor einer schwierigen Güterabwägung. Folgende vier Punkte sollte sie in ihr Kalkül einbeziehen:

Erstens wären die unmittelbaren energiewirtschaftlichen Auswirkungen marginal. Das Projekt ist weder, wie so oft behauptet wird, eine Gefahr für die europäische Energiesicherheit, noch ein Muss. Es gibt das alte Gasleitungssystem durch die Ukraine, dessen Kapazitäten auf 100-120 Milliarden Kubikmeter im Jahr geschätzt werden, die Jamal-Pipeline durch Polen und Belarus mit 33 Milliarden und Nord Stream 1 mit 55 Milliarden Kubikmeter. Hinzukommen Pipelines in die Türkei und nach Finnland. Die Rekordvolumina von mehr als 190 Milliarden Kubikmeter, die Gazprom 2017/2018 nach Europa absetze, konnten darüber geliefert werden. Allerdings würde bei einem Stopp der Nord Stream 2 kein Kubikmeter weniger Gas von Gazprom gekauft. Wohl aber wögen dann Transit- und Ausfallrisiken höher, da eine direkte, moderne und effiziente Leitung fehlen würde. Nord Stream 1 und seinen Anschlussleitungen käme dann eine zentrale Rolle zu.

Zweitens sind die mittelbaren Auswirkungen auf Wirtschaft und Energieversorgung schwer abzuschätzen. Die Investitionsruine in der Ostsee würde Gazprom schmerzen, käme aber auch europäischen Firmen teuer zu stehen. Jenseits der betriebswirtschaftlichen Folgen ist volkswirtschaftlich zu bedenken, dass Nord Stream 2 die Resilienz des europäischen Gassystems verbessern würde, zudem käme ein erhöhtes Gasangebot Industrie und Endkonsumenten zugute. Die Vorkommen aus der sibirischen Jamal-Halbinsel sind erschlossen, das Angebot auf dem globalen Markt für Flüssigerdgas (LNG) kann sich wieder verengen. Freilich: Die Energiewende wird den Erdgasbedarf senken, aber wie schnell das geschieht, hängt auch vom Stromnetzausbau und von einer zügigen und konsequenten Wende auf dem Wärmemarkt und im Industriesektor ab. Hier sind dicke Bretter zu bohren.

Normative Dilemmata

Drittens würde Deutschland durch den Stopp eines Infrastruktur- und Wirtschaftsprojekts aus politischen Gründen einen Paradigmenwechsel vollziehen. Sicher, große Infrastrukturprojekte haben (geo-)politische Implikationen, und andere Staaten verknüpfen Politik und Wirtschaft zum eigenen Machtgewinn. Das ist die neue geoökonomische Realität, die Deutschlands strategische Souveränität auch im Energiebereich herausfordert. Doch genau das ist der Punkt: Andere Staaten handeln interessensbasiert. Bei allen politischen Verwerfungen um das Projekt – es bringt einen strategischen Mehrwert, stärkt Handelsplatz und Industriestandort. Deutschland und die europäischen Partner würden den Bau stoppen, um Haltung gegenüber dem Kreml zu beweisen; eine normative Entscheidung, mit der man sich selber ins Fleisch schnitte. Einen Baustopp würde Putin vermutlich auf die US-Sanktionen schieben, unter deren Druck Deutschland eingeknickt sei, und das Signal damit relativieren.

Viertens wirft die normative Begründung kritische Fragen auf: Ist die Situation qualitativ so neu? Hätte es nicht validere Gründe schon früher gegeben? Damit verbunden zeigt sich ein kaum lösbares Dilemma des fossilen Energiesystems. Wir kaufen tagtäglich Öl und Gas von autoritären Regimen. Damit hat die Energiewende auch eine geopolitische Dividende. Allerdings sollten wir uns nicht täuschen: Auch eine erfolgreiche Energiewende wird auf Energieimporte aus diesen Ländern setzen und gemeinsam mit ihnen große Infrastrukturprojekte verlässlich realisieren müssen. Zwar hat die besondere strategische Energiepartnerschaft mit Russland absehbar keine Basis mehr. Ein funktionierender Modus Vivendi für Handel und Austausch mit dem großen Nachbarn und Rohstofflieferanten bleibt aber essentiell. Insofern wäre ein Moratorium denkbar, um allen Seiten Zeit zu verschaffen. Dann aber müssten Bedingungen für den Weiterbau klar kommuniziert, mit Partnern abgestimmt und für Russland umsetzbar sein.

Der Europäische Rat hat Ende Juli keinen klaren Mechanismus für eine Koppelung von EU-Finanzzahlungen an den Respekt für die Grundwerte der Union gemäß Arti­kel 2 EU-Vertrag (EUV) vereinbart. Das Europäische Parlament (EP) verlangt mehrheitlich eine solche Konditionalisierung gegenüber einzelnen Mitgliedstaaten. Erst dann will es seine Zu­stimmung zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen geben. Ein neuer gesamteuropäischer Bericht der Europäischen Kommission über die Rechtsstaatlichkeit, der diesen September vorgestellt werden soll, wird die Konfrontation mit Ungarn und Polen verschärfen. Eine langfristige Betrachtung der europäischen Politik in Sachen Rechtsstaatlichkeit relativiert zwar ein wenig die Sorge, dass unter deutscher Ratspräsidentschaft die letzte effektive Gelegenheit zum Handeln besteht. Allerdings wird das Vertagen der politischen Konflikte um die Kernwerte der Union immer kostenintensiver. Der EuGH und die Kommission können nicht allein als Hüter der Verträge agieren.

Während der letzten zwanzig Jahre haben sich »Krisenlandschaften« (Volker Perthes) in der internationalen Politik formiert, die regionale Zusammenhänge, aber auch Konflikt- und Problemkontexte erkennen lassen, die eine anhaltende Herausforderung für deutsche und euro­päische Außen- und Weltordnungspolitik darstellen.

Jüngste Krisen und Zuspitzungen, etwa als Folge der Corona-Pandemie, der amerikanisch-chinesischen Machtrivalität oder des Brexit-Refe­rendums, lassen sich nicht isoliert analysieren, sondern fügen sich als Teilstücke in die größeren Krisenlandschaften ein.

Vor diesem Horizont sind auch traditionelle Schlüsselthemen – transatlantische Beziehungen, europäische Integration – sowie alte und neue Schwerpunktregionen – Russland und Osteuropa, Israel und der Nahe Osten, China und Afrika – in den Blick zu nehmen. Dabei gilt es Interessen deutscher Außenpolitik zu verorten, die neue konzeptionelle Schlussfolgerungen für die politische Praxis implizieren.

Das politische Programm der »Europäischen Souveränität« bietet eine mehrdimensionale Antwort, die das Militärische einschließt. Sichtbar wird dabei, wie sehr sich die Grundlagen des Verständnisses von Macht und die Koordinaten deutscher und europäischer Außenpolitik nach der Zäsur von 1989 und im Zuge wachsender internationaler Verflechtung verschoben haben.

Der exponierte deutsche und europäische Multilateralismus muss diesen Entwicklungen Rechnung tragen. Gefragt sind effektive Antworten, die darüber hinausgehen, nur grundsätzlich für globales Regieren einzutreten oder die Anforderungen der internationalen Klimapolitik und der VN-Nachhaltigkeitsagenda zu unterstützen. Dies beinhaltet auch, die Voraussetzungen für außenpolitisches Handeln im Innern, im europäischen Verbund und darüber hinaus neu zu justieren.

Die vorliegende Studie versammelt Beiträge von Wegbegleitern sowie Kolleginnen und Kollegen von Volker Perthes zum Ende seiner Tätigkeit als Direktor der SWP.

The results of the 16th parliamentary elections in Sri Lanka mark a political upheaval in several respects. First, Sri Lanka Podujana Peramuna (SLPP), founded in 2016, and its allies now have a two-thirds majority in parliament. Prime Minister Mahinda Raja­paksa and his brother President Gotabaya Rajapaksa therefore have a free hand to push through a new constitution. This will strengthen their power and the privileges of the Buddhist majority. Second, the poor performance of established parties – such as the United National Party (UNP) and the Sri Lanka Freedom Party (SLFP), which have shaped political developments since independence in 1948 – seems to indicate a change among the elites. Third, the fragmentation of the Tamil parties weakens their recurring demand for greater regional autonomy. If the Rajapaksa brothers return to an authoritarian course, as they did during Mahinda’s last term of office, which ended in 2015, political polarisation will increase again, both within the Sinhala majority and among the minorities.