SWP

Seit 2020 die Indo-Pazifik-Leitlinien der Bundesregierung veröffentlicht wurden, hat die deutsche Politik wichtige Fortschritte dabei erzielt, die Beziehungen mit bestehenden und neuen Partnern in der indopazifischen Region zu vertiefen. Der dies­jährige Fortschrittsbericht zu den Leitlinien nimmt erstmals eine geostrategische Perspektive ein, denn er verknüpft gegenwärtige außen- und sicherheitspolitische Entwicklungen mit den deutschen Zielen in der Region. Nun gilt es, diesen geostrategischen Ansatz weiter zu verfolgen. Die Bundesregierung sollte die künftige Umsetzung der Leitlinien in Einklang mit der von ihr angekündigten China-Strategie brin­gen und sich zudem mit einschlägigen regionalen Partnern abstimmen.

A close reading of Russia’s nuclear statements and actions during the first seven months of its war against Ukraine reveals a threefold approach. Moscow is walking a fine line between a well-crafted and successful deterrence strategy to prevent foreign military intervention; a more modest and rather unsuccessful attempt at dissuading foreign aid to Ukraine and sanctions against Russia; and incremental nuclear coercion against Kyiv that spurred Western deterrence messaging in response. This analysis reveals a careful Russian approach, suggesting that cost-benefit calculations are likely to continue to render nuclear escalation unlikely. However, nuclear use cannot be fully discounted, particularly if war-related developments severely imperil the sur­vival of Russia’s regime.

Russland verfolgt mit seinen nuklearen Drohgebärden im Krieg gegen die Ukraine eine dreigleisige Strategie. Erstens versucht es eine westliche Intervention abzuschrecken, zweitens Unterstützung für die Ukraine zu verhindern und drittens schrittweise Kyjiw zu erpressen, worauf der Westen bislang mit eigenen Abschreckungssignalen reagiert hat. Moskaus scheinbar vorsichtiges Vorgehen legt nahe, dass ein Kernwaffen­einsatz aufgrund von Kosten-Nutzen-Kalkülen unwahrscheinlich bleibt. Dennoch lässt sich ein solches Szenario nicht ausschließen, insbesondere dann nicht, wenn sich aus dem Krieg eine ernsthafte Bedrohung für Putins Regime ergeben sollte.

Seit dem Koreakrieg 1950–53 basierte die Sicherheitsarchitektur der lange Zeit als »Asien-Pazifik« bezeichneten Region auf einem US-geführten System bilateraler Allianzen, dem sogenannten Nabe-und-Speichen-System. Ein multilaterales System kollektiver Verteidigung, ähnlich der Nato in Europa, gab es in der Region bislang nicht. 2014 begann die Volksrepublik China unter Xi Jinping, eigene Ideen zur Neugestaltung des regionalen Sicherheitssystems zu entwickeln. Xi nannte das Nabe-und-Speichen-System ein Relikt des Kalten Krieges und forderte eine regionale Sicherheitsarchitektur »von Asiaten für Asiaten«. Das Konzept »Indo-Pazifik« gilt weithin als strategischer Gegenentwurf zu einer sinozentristischen Neustrukturierung der Region. Dabei wird die Sicherheitsarchitektur mehrheitlich als antagonistische Ordnung verstanden, in der Sicherheit gegen und nicht mit China hergestellt wird. Diese Architektur ist stärker als bisher »asianisiert«: Nicht nur wächst die Bedeutung der US-Alliierten in der Region im Verhältnis zu Washington. Immer wichtiger werden auch bi- und minilaterale Partnerschaften außerhalb des Nabe-und-Speichen-Systems, etwa diejenigen mit Beteiligung von Staaten wie Indien oder Indonesien. Strukturell dominieren bilaterale Allianzen und Partnerschaften, die zunehmend um minilaterale Formate wie AUKUS oder Quad ergänzt werden. Für die EU und ihre Mitgliedstaaten bedeutet all dies, dass die Verwirk­lichung der Idee eines inklusiv ausgerichteten Indo-Pazifik in weite Ferne gerückt ist. Auch der effektive Multilateralismus, den die EU propagiert, gerät zusehends ins Hintertreffen, da die regionale Sicherheitsarchitektur sich mehr und mehr zu einem Nebeneinander bi- und minilateraler Kooperationsformate wandelt.

Europe’s trade policy is heading for a sea change. But it is not Putin’s war of aggression against Ukraine that is the main reason for this development. Rather, there are long-term influencing factors at work here: the WTO-centred multilateral trade order is visibly eroding. Protectionism is on the rise around the globe. World trade is grow­ing only marginally or is even stagnating. Globalization is undergoing a transforma­tion whose outcome is uncertain. And international trade is increasingly being instrumentalized for political purposes. In February 2021, the European Commission responded to these structural upheavals by announcing an “open, sustainable and assertive trade policy”. However, there has so far been uneven progress towards im­plementing the objectives included in the new trade policy strategy. While the EU’s intention to strengthen both Europe’s assertiveness and the sustainability of trade is being realized through numerous new instruments and measures, its promise of openness and liberalization remains unfulfilled for the time being. In particular, the Indo-Pacific region beyond China would offer the German and European economies significant opportunities to tap new sources of raw materials and access reliable sup­plier networks and growing sales markets.

The leaders of the 27 EU member states and 17 others met in Prague on October 6 to inaugurate the European Political Community (EPC). In a series of statements, the wider Europe took a firm stance against Russia for its invasion of Ukraine and brutal violation of the Helsinki Principles. While the heads of state and government did not issue a formal joint communiqué or founding statement, the meeting itself was the message. Countries large and small, from Iceland to the Southern Caucasus, held free and equal discussions about security, stability and Europe’s prosperity. It now falls to the EU to follow up the successful launch in Prague and make the EPC a relevant fixture for Europe as a whole.

Even those who thought that the proposal laid out by French President Emmanuel Macron on 9 May 2022 might not be a good idea had to admit that the initiative generated significant interest among the 17 non-EU states. Any suggestion that this should be yet another EU-centric bureaucracy is off the table. Fears that the EPC would be conceived as a substitute for or alternative to EU membership have been dispelled for the moment. Likewise any worry that it would simply duplicate existing pan-European organisations (principally the OSCE and the Council of Europe).

A series of summits for turbulent times

To start with, the EPC has been set up as a series of summit meetings, as a platform for political dialogue between European heads of state and government in a period of great geopolitical turmoil. It seeks inter-governmental exchange, coordination and cooperation. Accordingly no decisions were taken in Prague. That would have required the delegations to devote a great deal of time and energy, both before and during the summit, to drafting a (potentially meagre) joint declaration. It is, moreover, plain that not all of the 44 participating states are democracies where human rights and rule of law are guaranteed. Nevertheless Czech Prime Minister Fiala, as host, supplied the normative framing in his welcoming remarks, citing the Czech national motto: Pravda vítězí (truth prevails). This set the tone for a united front against Moscow and for support for Ukraine. As well as Russia, Belarus was also excluded.

The five leaders who spoke at the opening session represented current and former EU member states (Czech Republic and United Kingdom), membership candidates (Albania and Ukraine) and a member of the EEA and EFTA (Norway). The topics of the thematic round tables – peace and security, climate change and energy, migration and the economy – will likely circumscribe the agenda of the next EPC meetings. The programme also included time for the leaders to hold individual bi- and minilateral discussions. For example President Macron and EU Council President Charles Michel brought together the leaders of warring neighbours Armenia and Azerbaijan. Such informal meetings can provide diplomatic impetus for conflict resolutions – at the risk of offering a stage for strife. The tables at dinner may have borne the names of musical instruments, but the summit was definitely no concert of powers capable of resolving the burning questions of war and peace.

EPC needs EU as backbone

Despite the success of the inaugural meeting, the question remains: Is the EPG a meaningful instrument for tackling the challenges facing Europe? The EPC can only realise its added value in close connection with the EU. For all its deficits, the EU is the political and economic centre of gravity of the wider Europe. And the EU is also the first port of call for third states when it comes to implementing initiatives in fields like migration, critical infrastructure protection, and reconstruction in Ukraine, as Macron underlined at his concluding press conference. Only the EU possesses the administrative infrastructure and resources required to advance sectoral cooperation and coordination with consistency. Many leaders of non-EU states naturally sought discussions with EU Commission President Ursula von der Leyen, who was the only representative of a supranational institution at the summit. The EU can employ its established bilateral and multilateral association and cooperation frameworks to prepare and follow up initiatives and projects initiated at EPC meetings. Ten of the countries concerned have an explicit accession perspective. The day after the EPC summit, the European Council met in informal session with a similar agenda. The European heads of state and government can follow up with binding decisions at the next formal session in Brussels on 20/21 October. Its agency is what makes the EU the backbone of the EPC – which it will need if it is to achieve practical results.

A Europe of concentric circles

The EU’s institutions and member states have yet to find a consensus on where the EPC should be heading – between discussion club and “community of action” – and how much political capital the member states should be investing in it. The EPC might turn out to be a step towards a Europe of concentric circles, grouped around the EU as graduated spaces of cooperation and integration. That would relieve Brussels of the pressure of enlargement, as Macron and perhaps others in the EU would like to see. EPC summits are to alternate between EU and non-EU states. The next is scheduled for 2023 in the Moldovan capital Chişinău. What will Europe look like by then?

It has become cliché to argue that Turkish-Iranian relations oscillate between a con­trolled rivalry and limited cooperation. However, in Iraq and Syria, rising tensions between Turkey and Turkey-affiliated groups on the one hand and Iran and Iran-backed groups on the other, have put the two countries on a collision course. Con­flictual relations between Turkey and Iran have the potential to destabilise the Middle East and the South Caucasus, spawning additional security risks as well as waves of migration towards Europe. Such a situation could also complicate matters related to European energy security. Europe should remain alert and help to ease tensions through de-escalation mechanisms. In this regard, efforts to strengthen Iraqi sover­eignty may serve as a pre-emptive measure.

Auf Einladung des tschechischen Ministerpräsidenten Petr Fiala, dessen Land aktuell den EU-Ratsvorsitz innehat, und des Präsidenten des Europäischen Rats, Charles Michel, versammelten sich in Prag 44 Staaten, um die Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) zu gründen. Das größere Europa stellte sich auf der Prager Burg in vielen einzelnen Statements gegen Russland, das einen Angriffskrieg gegen die Ukraine führt und die Grundsätze der Helsinki-Schlussakte brutal verletzt. Freilich verlautbarten die Staats- und Regierungschefs diese Position nicht in einem gemeinsamen Kommuniqué oder einer EPG-Gründungsurkunde. Die Botschaft von Prag war das Treffen selbst: Kleine und große Länder von Island bis zum Südkaukasus diskutieren gleichberechtigt und freimütig über die Sicherheit, Stabilität und das Wohlergehen Europas. Es wird von der EU abhängen, ob sich die EPG über den gelungenen Auftakt in Prag hinaus zu einer relevanten Veranstaltung für Gesamteuropa entwickeln kann.

Selbst wer den Pitch des französischen Präsidenten Emmanuel Macron für eine EPG, eingebettet in seine Rede am 9. Mai 2022, für eine unausgegorene oder gar perfide Idee gehalten hatte, sah ein, dass der Vorschlag doch auf einiges Interesse bei den 17 Nicht-EU-Ländern stieß. Denn schnell war nicht mehr die Rede davon, eine neue Organisation unter EU-Führung zu schaffen. Befürchtungen, die EPG werde als Ersatz oder Alternative zur EU-Mitgliedschaft lanciert, sind fürs erste entkräftet. Ebenso die Sorge, dass die paneuropäischen Institutionen OSZE und Europarat durch die EPG dupliziert würden.

Serie von Gipfeltreffen in Zeiten geopolitischer Umbrüche

Die EPG ist zunächst als bloße Serie von Gipfeltreffen konzipiert, als eine Plattform für den politischen Dialog zwischen europäischen Staats- und Regierungschefs in Zeiten geopolitischer Umbrüche. Es geht um intergouvernementalen Austausch, Koordination und Kooperation. Dementsprechend wurden in Prag auch keine Beschlüsse gefasst. Denn die Delegationen hätten vor und auf dem Gipfel viel Zeit und Energie darauf verwenden müssen, eine gemeinsame – gegebenenfalls recht dünne – Erklärung zu formulieren. Zudem ist offensichtlich, dass nicht alle 44 teilnehmenden Länder als Demokratien gelten können, in denen Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit gewährleistet sind. Jedoch hatte der tschechische Ministerpräsident Fiala als Gastgeber für das normative Framing der Auftaktveranstaltung gesorgt und in seiner Eröffnungsrede auf das Motto seines Landes zurückgegriffen: Pravda vítězí (Wahrheit wird obsiegen). Damit war der Ton gesetzt, vereint gegen Moskau und für die Unterstützung der Ukraine aufzutreten. Außer Russland war auch Belarus nicht eingeladen worden.

Im Eröffnungsplenum sprachen fünf Regierungschefs, die aus einem heutigen oder ehemaligen Mitgliedsland kommen (Tschechien und Großbritannien), zu den Beitrittsaspiranten zählen (Albanien und Ukraine) oder dem EWR und der EFTA angehören (Norwegen). Die Themen der Gesprächstische zu Frieden und Sicherheit sowie Klimawandel und Energie, Wirtschaft und Migration dürften recht gut die Agenda der nächsten EPG-Treffen umreißen, die abwechselnd in EU- und Nicht-EU-Ländern stattfinden sollen. Im Programm waren zudem freie Stunden reserviert, die in der Regie der Staats- und Regierungschefs lagen und für individuelle bilaterale Treffen und Gesprächsrunden genutzt wurden. So brachten die Präsidenten Macron und Michel die beiden Führer der verfeindeten Nachbarn Armenien und Aserbaidschan zusammen. Von solchen informellen Runden können diplomatische Impulse für Konfliktlösungen zwischen Staaten ausgehen, aber es können auch Streitigkeiten gesucht und akzentuiert werden. Die Tische für das Abendessen waren zwar nach Orchesterinstrumenten benannt, aber das Treffen in Prag war kein Konzert der Mächte, das die brennenden Fragen von Krieg und Frieden lösen wird.

EPG braucht EU als Stützpfeiler

Trotz des gelungenen Gründungstreffens blieb in Prag die Frage offen, was die EPG substanziell beitragen kann, um die Herausforderungen für Europa anzugehen. Die EPG kann nur in enger Verbindung mit der EU einen Mehrwert entfalten. Die EU ist – bei allen Defiziten – das politische und wirtschaftliche Gravitationszentrum im größeren Europa. Für Themen wie den Schutz kritischer Infrastruktur, Wiederaufbaufonds für die Ukraine oder Migration, die Macron auf seiner abschließenden Pressekonferenz hervorhob, ist die EU auch für Drittstaaten die erste Adresse, sobald es an die Umsetzung  von Vorhaben geht. Nur sie verfügt über die administrative Infrastruktur und die Ressourcen, um eine sektorale Kooperation und Koordination nachhaltig voranzutreiben. So suchten viele Staats- und Regierungschefs aus Nicht-EU-Ländern das Gespräch mit EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, die sich in Prag wieselflink durch ihre Reihen bewegte. Die EU kann für die Vorbereitung und das Follow-up von auf EPG-Treffen platzierten Initiativen und Projekten ihre etablierten bi- und multilateralen Assoziierungs- und Kooperationsrahmen nutzen, die sie mit Drittstaaten in unterschiedlicher Qualität unterhält. Davon haben zehn Länder eine explizite Beitrittsperspektive. Auf den EPG-Gipfel folgte anderntags die informelle Zusammenkunft des Europäischen Rats mit ähnlicher Agenda. In zwei Wochen können die EU-Staats- und -Regierungschefs auf einer förmlichen Sitzung in Brüssel dazu verbindliche Beschlüsse fassen. Auch wegen dieser Akteursqualität ist die EU der Stützpfeiler der EPG.

Europa konzentrischer Kreise

Was aus der EPG zwischen Gesprächsclub und Handlungsgemeinschaft werden und wie viel politisches Kapital die Mitglieder in das Experiment investieren sollen, ist unter den EU-Staaten und -Institutionen weiterhin umstritten. Die EPG kann, muss aber kein Schritt sein zu einem Europa konzentrischer Kreise, die sich als Räume abgestufter Kooperation und Integration um die EU herumgruppieren. Das würde von Brüssel den Erweiterungsdruck nehmen, wie es Macron und wohl auch andere in der EU gerne sehen würden. Das nächste EPG-Treffen soll 2023 in der moldawischen Hauptstadt Chişinău stattfinden. Wie dann wohl Europa aussehen wird?

Das neue Strategische Konzept der NATO

Local Negotiations of Oil Extraction in a Mexican Community

Die Proteste im Iran hätten eine andere Qualität als die vorherigen, sagt Iran-Expertin Azadeh Zamirirad. Sie treffen den Iran in einer kritischen Phase.

Emmanuel Macron hat während seiner ersten Amtszeit (2017–2022) versucht, sich von altbekannten, weithin kritisierten Mustern französischer Afrikapolitik abzusetzen. Er diversifizierte die Beziehungen zu Afrika in regionaler und inhaltlicher Hinsicht, inte­grierte nicht-staatliche Akteure und pflegte einen vergleichsweise offenen Um­gang mit Frankreichs problematischer Vergangenheit auf dem Kontinent. Das Narra­tiv des Wandels, das Paris vor allem über Kanäle der Public Diplomacy verbreitet hat, wurde jedoch von Pfadabhängigkeiten überlagert, sichtbar vor allem an der Fort­setzung des gescheiterten militärischen Engagements im Sahel und an einem politisch inkohärenten Auftreten gegenüber autoritären Regierungen. Ein Resultat war der un­freiwillige militärische Abzug aus Mali im August 2022, der eine historische Zäsur in den fran­zösisch-afrikanischen Beziehungen darstellt.

In Schweden und Italien wurde zuletzt rechts bis rechtsaußen gewählt. Was bedeutet es für den Zusammenhalt in der EU, wenn der Nationalismus Konjunktur hat? Zu Gast bei alpha-demokratie ist Dr. Raphael Bossong, SWP.

Europas Handelspolitik steuert auf eine Zeitenwende zu. Dafür ist jedoch nicht in erster Linie Putins Angriffskrieg gegen die Ukraine verantwortlich. Vielmehr ist dies eher langfristig wirkenden Einflussfaktoren zuzuschreiben: Die WTO-zentrierte multi­laterale Handelsordnung erodiert zusehends. Protektionismus nimmt weltweit zu. Der Welthandel wächst nur noch geringfügig oder stagniert gar. Die Globalisierung befin­det sich in einer ungewissen Transformation. Und der internationale Handel wird zunehmend für Zwecke der Politik instrumentalisiert. Auf diese strukturellen Um­brüche hat die EU-Kommission im Februar 2021 mit der Ankündigung einer »offenen, nachhaltigen und entschlossenen Handelspolitik« reagiert. Die operative Umsetzung der Ziele, die in der neuen handelspolitischen Strategie postuliert werden, war bis­lang aber ungleichgewichtig. Während der Vorsatz, die Selbstbehauptung Europas und die Nachhaltigkeit des Handels zu stärken, durch zahlreiche neue Instrumente und Maßnahmen mit Leben gefüllt wurde, bleibt das Offenheits- und Liberalisierungs­versprechen der EU einstweilen uneingelöst. Insbesondere der indo-pazifische Raum jenseits von China würde der deutschen und europäischen Wirtschaft indes beträcht­liche Chancen zur Erschließung neuer Rohstoffquellen, zuverlässiger Zulieferernetzwerke und wachsender Absatzmärkte bieten.

Italy is facing profound change after the last parliamentary elections: The centre-right alliance of the right-wing populist parties Fratelli d’Italia (FdI) and Lega, as well as the centre-right party Forza Italia, won an absolute majority in both chambers of parliament. From economic policy to cooperation with the EU and the rule of law to the Russian war of aggression on Ukraine – the election victory raises many questions about the country’s future course.

Economy as the biggest challenge

Italy’s economy has many competitive advantages, being the second-largest net exporter of goods in the EU after Germany. However, Rome faces significant problems, including the North-South economic divide, the slow pace of growth, and the enormous public debt of about 150 per cent of gross domestic product (GDP). The labour market and the social situation also pose challenges. According to the latest Eurostat data, in 2021 more than 23 per cent of 15- to 29-year-olds in Italy were neither in education nor in employment or training – the highest figure in the EU.

The new government will have to function in an increasingly unfavourable economic climate. In the coming months, the economy will continue to weaken and the energy crisis will worsen. At the same time, inflation in the Eurozone remains at record levels and the European Central Bank is likely to raise interest rates further. This will increase the cost of government debt and weaken GDP growth. This macroeconomic environment leaves little room for populist economic policies or miscommunication with the financial markets, which will be watching the coalition’s signals very closely.

Cooperation in the EU

An important question in this context is how the new government will cooperate with Brussels. In addition to topics such as migration and the green transition, fiscal policy in the Eurozone is likely to cause considerable controversy. Italy should submit its draft budget for the coming year to the EU Commission by mid-October. A resumption of talks on EU fiscal rules is planned for October as well. According to forecasts, it is rather unlikely that Italy will achieve a budget deficit of 3 per cent before 2025. Therefore, Brussels and Berlin should temper their expectations here.

Another point of contention with the EU Commission is likely to be the announced revision of the Italian recovery and resilience plan by the centre-right coalition. However, the need for European money from the Next Generation EU fund, from which Italy benefits the most, as well as the risk of a negative reaction from the financial markets should tend to deter the government from taking a confrontational course. Despite assurances of cooperation with the EU, however, there is a risk that the inability to address the country’s economic challenges and the rivalry between Lega leader Matteo Salvini and FdI leader Meloni could lead to a more confrontational course towards Brussels.

Respect for the rule of law

Given the populist character of all three parties in the coalition and the fascist roots of the party of the new prime minister, the question arises as to the attitude of the new parliamentary majority to the rule of law. The scenario of “Orbanisation”, that is, the assumption of complete control over state institutions as in Hungary, is rather unlikely. The centre-right coalition has not achieved the two-thirds majority in parliament required for a constitutional amendment. Moreover, President Sergio Mattarella will continue to uphold the constitutional order. However, the new government can hardly be expected to take measures to strengthen state institutions. In addition to the announced plans to reinforce the executive through constitutional reforms that have not yet been named, the management of the state’s economic resources by the three populist parties could increase the level of political corruption in Italy.

Position towards Russia

Former Prime Minister Mario Draghi has been one of the most committed European politicians in supporting Kiev in the Russian war of aggression from the beginning. According to the latest edition of Eurobarometer from September of this year, support for economic sanctions against Russia is greater in Italy than in France. But how does the new government position itself vis-à-vis Russia? On the one hand, both Salvini and Meloni have distanced themselves from Russia since the beginning of the war. On the other hand, it is precisely these parties that have taken strongly pro-Russian positions in the past. In the case of Lega, there were even accusations of illegal financing from Moscow. Forza Italia leader Silvio Berlusconi, who has maintained very close ties with the Russian president’s inner circle for some time, made a statement shortly before the elections in which he de facto denied Ukraine the right to an independent government. Even if it is hard to imagine the new government openly torpedoing support for Ukraine or the economic sanctions against Russia, it must show that it is serious about European solidarity on this point.

Italy will be a difficult and complicated cooperation partner for Germany and the EU. However, it is in the interest of Berlin and Brussels to involve and keep Rome in dialogue with European partners as much as possible. Whether it is fiscal policy, the rule of law, or defence, it is difficult to imagine progress in these areas without cooperation with the third-largest economy in the EU and the Eurozone.

In der Debatte darüber, wie die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union (EU) ge­stärkt werden kann, werden die Rufe nach einer Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen lauter. Im Rat der EU wird aktuell diskutiert, die sogenannten Passerelle-Klau­seln im EU-Vertrag (EUV) zu nutzen. Mit ihnen ließen sich auch ohne große Ver­trags­änderung oder Konvent mehr Mehrheitsentscheidungen einführen. So ein Ver­zicht auf nationale Vetos erfordert aber zunächst Einstimmigkeit sowie zum Teil natio­nale Zustimmungsverfahren, die mit hohen Hürden verbunden sind. Eine solche Einstimmigkeit ist derzeit nicht in Sicht, da sich in kleineren und mittel­großen Mit­glied­staaten Widerstand regt und sie befürchten, regelmäßig über­stimmt zu werden. Not­wendig ist daher ein institutionelles Reformpaket, bei dem Mehrheitsentscheidun­gen auch mit dem Ziel ausgeweitet werden, eine neue EU-Erweiterung zu erleichtern, und mit Notfallklauseln zum Schutz nationaler Kern­interessen abgesichert werden.