SWP

Am 2. September reichte der georgische Premierminister Mamuka Bachtadse seinen Rücktritt ein. Einen Tag später nominierte die Regierungspartei »Georgischer Traum« den umstrittenen Innenminister Giorgi Gacharia als seinen Nachfolger. Damit kommt es nach nur 14 Monaten erneut zu einem Wechsel an der Spitze der georgischen Regierung; Gacharia wird der fünfte Premierminister seit der Regierungsübernahme durch den »Georgischen Traum« 2012. Georgische Medien hatten einen möglichen Kabinettsumbau bereits seit längerem diskutiert und Gacharia als potenziellen Nachfolger gehandelt; dabei wurden, wie bei früheren Wechseln auch, unterschiedliche Spekulationen über die Gründe für die Demission angestellt. Weitgehend einig war man sich hingegen darin, dass Bidsina Iwanischwili, Gründer und Vorsitzender des »Georgischen Traums« sowie reichster Mann des Landes, sowohl beim Rücktritt als auch bei der Nachbesetzung eine entscheidende Rolle gespielt haben muss. Giorgi Gacharia gilt als enger Vertrauter des Parteivorsitzenden und war von ihm in die Politik gebracht worden. Diese enge Verbindung teilt Gacharia mit seinen Vorgängern: Bachtadse galt als »von Iwanischwili eingesetzt«; von Beginn an wurde ihm mangelnde Autorität attestiert. Die ehemaligen Premiers Irakli Gharibaschwili und Giorgi Kwirikaschwili waren zudem zuvor für Unternehmen der Familie Iwanischwili tätig.

Dass Gacharia vor seinem Eintritt in die georgische Politik knapp 20 Jahre in Moskau lebte und arbeitete, wird insbesondere für die politische Opposition in Georgien ein gefundenes Fressen sein. Iwanischwili selbst war 2012 mit dem Versprechen angetreten, die Beziehungen mit Russland zu normalisieren, und sprach sich, in deutlicher Abkehr zur Politik seines Vorgängers Micheil Saakaschwili, für Pragmatismus gegenüber Russland aus. Das brachte ihm und seiner Partei von weiten Teilen der politischen Opposition sowie der Zivilgesellschaft immer wieder den Vorwurf ein, zu nachgiebig gegenüber Moskau zu agieren. Dass Gacharia von eben dort Gratulationen zur Nominierung erhielt, dürfte weiter Öl ins Feuer gießen.

Es gibt allerdings auch handfestere Gründe dafür, warum die Besetzung des Premierministeramtes mit Giorgi Gacharia vermutlich eher zu weiterer innenpolitischer Konfrontation anstatt zu Befriedung führen wird: Ende Juni 2019 war es vor allem in der Hauptstadt Tbilisi zu Massenprotesten gekommen. Deren unmittelbarer Auslöser war ein Auftritt des russischen Abgeordneten Sergei Gawrilow im georgischen Parlament. Die Proteste richteten sich aber auch gegen die Regierung. Bei gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen der Polizei und Demonstrierenden wurden über 240 Personen verletzt. Die Protestierenden machten Innenminister Gacharia für die Polizeigewalt verantwortlich. Dass sich nun auch der »Georgische Traum« für Gewalt gegen Demonstranten und Demonstrantinnen zu verantworten hatte – ähnlich wie zuvor Saakaschwili und seine »Vereinte Nationale Bewegung« – werteten Beobachterinnen und Beobachter als bedeutenden Legitimitätsverlust. Der Rücktritt Gacharias ist seitdem eine der zentralen Forderungen der parlamentarischen Opposition und junger Aktivistinnen und Aktivisten. Der »Georgische Traum« und sein Vorsitzender allerdings hielten trotz wochenlangem Protest an dem umstrittenen Minister fest. Dass dieser nun nicht nur im Amt gehalten, sondern nach nur gut zwei Monaten auf das formal wichtigste Amt des Landes befördert werden soll, dürfte die innenpolitische Stimmung wieder und weiter aufheizen.

Georgien ist nicht erst seit der »Causa Gawrilow« stark innenpolitisch polarisiert. Da ist zum einen die Fehde zwischen der Regierungspartei »Georgischer Traum« und der vormaligen Saakaschwili-Partei »Vereinte Nationale Bewegung« bzw. deren Absplitterung »Europäisches Georgien«. Bis heute haben die Parteien keinen produktiven Modus parteipolitischen Wettbewerbs im parlamentarischen System Georgiens gefunden. Stattdessen werfen sie sich gegenseitig vor, ihre jeweilige Rolle für partikulare Machtinteressen zu missbrauchen. Zum anderen gibt es eine junge Generation von Aktivistinnen und Aktivisten, die immer wieder gegen die Politik der Regierung auf die Straße geht. Sie ist bemüht, sich und ihre Protestaktionen von keiner politischen Partei vereinnahmen zu lassen, was angesichts des äußerst umkämpften politischen Felds Georgiens mit einem oft eher schematischen »Freund-Feind«-Denken keine einfache Aufgabe ist. Der größte Teil der georgischen Gesellschaft allerdings hat sich von der Politik und ihren Querelen abgewandt. Vor den Wahlen der letzten Jahre war der Anteil derjenigen, die auch kurz vor dem Urnengang noch keine politische Präferenz äußern konnten, beständig hoch. Laut Daten einer Umfrage des National Democratic Institute vom April 2019 waren 81 Prozent der Befragten der Meinung, dass die Politiker die Polarisierung im Land beförderten. Gefragt, welche Partei sie wählen würden, sollten für den nächsten Tag Parlamentswahlen angesetzt sein, entschieden sich nur magere 17 Prozent für den »Georgischen Traum«, 14 Prozent für die »Vereinte Nationale Bewegung«.

Die Sommerferien bedeuteten eine Atempause für die politischen Auseinandersetzungen in Georgien. Das dürfte sich nun ändern. Die erste Sitzung des georgischen Parlaments nach der Sommerpause, bei der Gacharias Nominierung bekannt gegeben wurde, ist von lautstarken Protesten inner- und außerhalb des Parlamentsgebäudes begleitet worden.

Cooperation in Syria has proved functionally and mutually beneficial for both Russia and Turkey sides, as illustrated by the tripartite Astana and Sochi processes (also including Iran). It is clear that neither process would have got off the ground without Russia. But it was Turkey that lent them international legitimacy and acceptance. Without Ankara, they would have been merely gatherings of the pro-regime powers in Syria. It is unlikely that Macron and Merkel would have joined the Astana trio’s meeting in Istanbul in October 2018, had it not been hosted by NATO member Turkey. The Syrian crisis has therefore been the glue in Turkish-Russian relations in recent years.

A modicum of caution is warranted here, because the Syrian crisis is also the most challenging test of the relationship, given Turkey and Russia’s different priorities and visions for the Syrian endgame. The recent Russian-Syrian assault on Idlib, including the targeting of Turkey’s military outposts, illustrates the shaky nature of Turkish-Russian cooperation in Syria. Syria has become leverage for Russia to shape Turkish-US relations, particularly within the context of Syria.

Cooperation between Turkey and Russia is increasingly shifting to industries and areas that create path dependencies. No longer do construction, tourism, textiles, and fruits or vegetables define Turkish-Russian economic ties. Instead, cooperation has shifted to strategic industries that create long-lasting mutual dependencies – from the TurkStream pipeline project to the construction of the Akkuyu Nuclear power plant and the purchase of the Russian S-400 air defence system. By the time the S-400 deal is completed, Russia is expected to have more than 13 percent supplier share in Turkey’s arms market. What is emerging, however, is an asymmetric dependency favouring Russia more than Turkey. So Turkey’s search for autonomy in foreign policy and security might in fact culminate in greater dependency on Russia.

The health of Turkish-Western relations – currently crisis-ridden – is a key factor shaping the Turkish-Russian relationship. No longer content with its previously hierarchical relations, Turkey wants recognition from the West as a major regional power. Neither the Cold War framework of Turkish-American relations (Turkey joined NATO in 1952 and the Turkish-US alliance was a product of the Cold War) nor the EU accession framework will be capable of resolving Turkey’s status anxiety in its relations with the West. This aspect of the crisis also indicates the limits of personality-centric readings of the present state of Turkey’s relations with Russia and the West. It is obvious that the personal chemistry between Erdogan and Putin, similarities in their style of governance and grievances vis-à-vis the West helped to improve relations between Ankara and Moscow. But the crisis in Turkish-Western relations is structural. It predated Erdogan and will outlast him.

In spite of these factors, it is too early to assert that Turkey is joining Russian orbit. The Turkish elites – both Ottoman and republican – have always been alert to Russian geopolitical ambitions. Denying Russia a significant presence south of Turkey’s borders has been a consistent position since the Ottoman Empire.

Unlike Turkey’s ties to the West, which traditionally enjoyed strong backing among elites and institutions (especially the foreign policy and security establishment) and were underpinned by a certain world view (historically speaking, prioritizing secular modernization and progress), Turkey’s current relationship with Russia lacks such an overarching framework and arguably still has limited political and bureaucratic backing. Whether this remains the case will depend on how long Turkish-Russian relations continue in the current cooperative modes of engagement.

Turkey and Russia’s competing regional aspirations and different security concerns (see Syria) also put a ceiling to their relationship. On the other side of the equation, the meaning of Turkey’s membership in Western clubs is changing dramatically. No longer do these institutions provide the framework – or even a point of reference – for Turkey’s foreign and security policy choices. Yet despite the crisis in Turkish-Western relations, Turkey’s membership in major Western institutions, including NATO, is not going to end any time soon.

This is why Turkey does not believe it is giving up its place in the Western camp. Unlike many in the West, Turkey does not see itself making a choice between Russia and the West through its purchase of the Russian S-400. Instead Turkey is giving up the idea that its relations with the West in general and the United States in particular are indispensable, and therefore it has to approach all its other relations through these Western lenses. Turkey believes that its interests are better served through a balancing act between traditional ties to the West and recently improving relations with countries like Russia and China. This in turn means that instead of joining the Russian orbit, the next phase of Turkish foreign policy will be ad-hoc, transactional, issue-based and lacking any overarching framework or orientation.

Galip Dalay is IPC-Mercator Fellow at the Centre for Applied Turkey Studies at Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Boris Johnson geht auf Konfrontationskurs: Seit seiner Ernennung zum Premier­minister des Vereinigten Königreichs ordnet er die Agenda seiner Regierung dem Ziel unter, die EU um jeden Preis zum 31. Oktober 2019 zu verlassen – mit zunehmender Wahrscheinlichkeit ohne Abkommen. An seinen ersten Amtshandlungen wird deut­lich, dass der Wechsel mehr ist als eine Stabsübergabe, wie sie bei einem Führungswechsel inner­halb einer Partei üblich ist. Die Konservative Partei wandelt sich unter seiner Führung endgültig zur Partei des harten No-Deal Brexits, während die Opposition zerstritten bleibt. Ein Machtkampf mit dem Parlament ist in vollem Gange. Ange­sichts einer nur noch theoretisch denkbaren Parlamentsmehrheit sind vorgezogene Neu­wahlen unausweichlich. Entscheidend ist dabei ihr Zeitpunkt: ob vor oder nach dem EU-Austritt. In Anbetracht dessen muss auch die EU ihre Brexit-Strategie überdenken.

Anfang August 2019 unterzeichneten der Präsident Mosambiks und der Chef der größ­ten Oppositionspartei einen neuen Friedensvertrag. Damit kommt wieder Bewegung in den Friedensprozess, in dem sich der Mosambikanische Nationale Widerstand (RENAMO) und die seit 1994 regierende Mosambikanische Befreiungsfront (FRELIMO) gegenüberstehen. Es bleiben große Herausforderungen wie die Entwaffnung und Reintegration der RENAMO-Kämpfer.

Zudem sind längst neue Unruheherde entstanden. Eine Welle der Gewalt hat seit Oktober 2017 in der Provinz Cabo Delgado weit mehr als 300 Todesopfer gefordert. Obwohl sich der »Islamische Staat« (IS) zu einigen Anschlägen bekannt hat, bleiben Motive und Strukturen der verantwortlichen Gruppierung unklar. Ihr Aufkommen deutet auf tiefgreifende gesellschaftliche Spannungen und eine Entfremdung zwischen Bevölkerung und politischer Elite hin. Gleichzeitig ist der Norden Mosambiks ein Dreh- und Angelpunkt der illegalen Ökonomie. Kriminelle Geschäfte sind vor allem Symptome staatlicher Vernachlässigung und weitgehender Straffreiheit. Wie die Erfahrung aus anderen Konfliktregionen lehrt, kann diese Gemengelage fatale Aus­wirkungen haben. Darum sollten internationale Akteure, auch die Bundesregierung, auf schnelle und weitreichende Maßnahmen dringen, die über den Friedensprozess hinausweisen.

Die Entscheidung der indischen Regierung vom 5. August, den Bundesstaat Jammu und Kaschmir in zwei Unionsterritorien zu teilen, hat die internationale Aufmerksam­keit wieder einmal auf die Krisenregion im Himalaya gelenkt. Pakistan protestierte gegen diesen Schritt und erreichte mit Hilfe Chinas, dass sich der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 16. August 2019 erstmals seit 1971 wieder mit der »indisch-pakistanischen Frage« befasste. Die informelle Konsultation endete ohne eine offiziel­le Erklärung, aber Indien und Pakistan sahen ihre Positionen bestätigt. Neben der erneuten Zunahme der Spannungen zwischen beiden Staaten wirft der Beschluss zu Kaschmir aber auch grundsätzliche Fragen zur künftigen Ausgestaltung des Föderalismus und des Säkularismus in Indien auf.

Negotiations on the EU’s Multiannual Financial Framework (MFF) are al­ways lengthy, complex and conflictual. This applies to the MFF 2021–2027, which is expected to have a financial volume of around €1.3 trillion. As usual, the negotiations revolve around political priorities, the expenditures determined for each of them, and the distribution of the financial burden among mem­ber states. This ongoing process is hampered by the forthcoming Brexit, as the UK has so far contributed substantial amounts to the Union’s budget. Furthermore, there are new tasks for the EU which require additional resources, such as the establishment of a defence union, increased protec­tion of the EU’s external borders, and the stabilisation of the euro zone.

Since the European Commission presented its proposal for a pragmatic reform of the EU budget on 2 May 2018, the member states have been nego­tiating a comprehensive package. However, cohesion in the coalitions of net contributors and net recipients is dwindling. The delicate negotiation frame­­work makes the course and results of the search for consensus more difficult to foresee, and the actors less predictable. Due to the increasing uncertainty, all participants expect Germany to play a balancing role. Many countries hope that Germany, as the strongest economy and the largest net contributor, will provide additional resources to facilitate a successful conclusion of the negotiations on a new MFF. The German government therefore needs clear and firm ideas about the fields in which it wants to modernise EU pol­icies and to further Europeanise and communitise them.

∎ In Kasachstan fordern Teile einer neuartigen Protestbewegung die Demo­kratisierung des Landes. Dazu ist die Regierung nicht bereit. Be­antwortet hat sie die Proteste vielmehr mit einer Kombination aus Repres­sion und Dialogangeboten.

∎ Die Regierung Kasachstans setzt damit auf eine Fortsetzung ihrer autori­tären Partizipationspolitik. Deren Ziel ist es, gesellschaftliche Partizipa­tion an politischen Prozessen und öffentlichen Diskursen zu steuern, sie für eigene Zwecke zu nutzen und so die autoritäre Herrschaft zu sichern.

∎ Von der EU wird die administrierte Partizipation in Kasachstan gefördert. Dies ist ein ambivalentes Unterfangen. Einerseits kann diese Form der Partizipation den Dialog zwischen Regime und Bevölkerung verbessern und dazu beitragen, reale Probleme zu lösen. Andererseits stärkt sie den Autoritarismus.

∎ Trotz dieser Ambivalenz ist eine Förderung weiterhin sinnvoll. Allerdings sollten nur solche Formate unterstützt werden, die kollektive – und nicht individuelle – Partizipation vorsehen.

∎ Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten Menschenrechtsverletzungen in Kasachstan auch künftig kritisieren und den Dialog mit dessen Regierung über institutionelle Reformen fortsetzen.

The latest dispute between Japan and South Korea over compensation for former Korean forced labourers appears to be following a familiar pattern. Historical spats between two most important democracies in Northeast Asia – especially over the phase of Japanese colonial rule – are nothing new. But the tensions run deeper this time, and mutual mistrust has hit unseen heights. Japanese frustration has grown markedly, with Tokyo feeling duped by Seoul. While there have always been tussles over diverging interpretations of history, current domestic and regional developments are an exacerbating factor. Now leaders in both capitals are publicly questioning whether the other side still shares similar core values and strategic goals. The growing rift could easily affect the regional balance of power, weakening America’s position as ally of both Japan and South Korea.

US President Donald Trump has cast doubt on his country’s security commitments within NATO by his “America First” programme and his verbal attacks on the Alliance. This affects both conventional reassurance, i.e. pledges to allies backed by non-nuclear military means, and nuclear reassurance.

Beyond the “Trump factor”, the costs and risks associated with these security commitments have increased from Washington’s perspective. The reasons are the expansion of the Alliance territory through its eastern enlargement, the modernisation of the Russian military, and the end of the US’s undisputed military supremacy. Nevertheless, during the Trump administration, the US has not reduced but increased its financial and military contributions to the reassurance of its allies.

Uncertainties about the US’s role in NATO have led to deepening rifts in Europe. On one side are the European allies that are striving for a higher degree of “strategic autonomy” from Washington, and on the other those who want to lean even more on the US as a protecting power. From the perspective of many eastern NATO states, American security promises are more credible than potential European alternatives, even during the Trump administration.

The credibility of American security commitments is a multifaceted issue that cannot be reduced to statements by the US President. European NATO states consider and weight the underlying factors differently. Political decision-makers, not least in Germany, must be alert to these differences for the sake of political cohesion in the EU and NATO.

Proponents of active, offensive cyber operations argue that they could have a deter­rent effect on potential cyber attackers. The latter would think twice about attacking if a digital counter-attack might be the consequence. The idea that offensive cyber capabilities should have a deterrent effect was one reason why the new US cyber doctrine was adopted in 2018. The same assumption is implicit in the debate about cyber counterattacks (“hack backs”) in Germany. Yet these assessments are based on a superficial understanding of deterrence. Cyber deterrence by the threat of retaliation works differently than that of nuclear deterrence. Problems of attribution, displays of power, controllability and the credibility of digital capabilities increase the risk of deterrence failure. Thus, the German cyber security policy would be well advised to increase its “deterrence by denial”, cyber security and the resilience of its systems.

∎ Europas Außen- und Sicherheitspolitik soll effektiver werden. Hierfür muss die exekutive Eigenverantwortlichkeit der EU-Regierungen groß und ihre europarechtliche Einhegung möglichst gering sein – diese Sicht­weise ist nur scheinbar plausibel. Allein eine rechtsstaatlich verankerte EU-Außen- und -Sicherheitspolitik ist realistisch und nachhaltig.

∎ Die EU steht unter dem Druck, einerseits menschenrechtliche Standards zu erfüllen, andererseits Forderungen nach Begrenzung von Migration. Dabei werden drei Trends evident: Erstens trifft die EU neue Arrangements mit Drittstaaten, um Migration zu kontrollieren. Zweitens setzt sie GASP‑/GSVP-Missionen für die Grenzsicherung ein. Drittens agieren die EU-Agenturen Frontex und Europol immer häufiger in der EU-Nachbar­schaft.

∎ Die aktuellen Trends in der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik stellen eine Herausforderung für den Schutz der Grundrechte dar. Zum Beispiel bleiben GSVP-Missionen, wie die EU-Operation »Sophia« im Mittelmeer, von der gerichtlichen Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof weitgehend ausgenommen.

∎ Beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und beim Internatio­nalen Strafgerichtshof sind gegen Italien und die EU bereits Klagen ein­gereicht worden wegen Beihilfe zu Menschenrechtsverletzungen in Libyen. Wer das internationale Recht nicht respektiert, bedroht zugleich die innerstaatliche Rechtsstaatlichkeit. Das gilt auch für die EU.

∎ Die EU sollte den Prozess eines formellen Beitritts zur Europäischen Menschenrechtskonvention wieder aufnehmen. Die rechtlichen Grenzen und die Leistungsfähigkeit der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik würden klarer gezogen. Die deutsche Ratspräsidentschaft 2020 sollte sich dafür einsetzen, die europäische Außen- und Sicherheitspolitik rechtsstaatlich zu verankern.

Im Dezember 2018 haben 152 Staaten der Vereinten Nationen (VN) den Globalen Pakt für sichere, geordnete und geregelte Migration angenommen. Mit dem sogenannten Migrationspakt haben sie erstmals ihre Absicht erklärt, bei der Bewältigung migra­tionspolitischer Herausforderungen enger kooperieren zu wollen. In dem Dokument sind 23 Ziele genannt, die die Herkunfts-, Transit- und Zielländer beim Umgang mit Migranten und Flüchtlingen leiten sollen. Wenn bei der Steuerung und Gestaltung der globalen Wanderungs­bewegungen praktische Fortschritte erreicht werden sollen, setzt dies ein zweifaches – nach innen und nach außen gerichtetes – Engagement der beteiligten Staaten vor­aus. Dementsprechend sollte die Bundesregierung den Pakt nutzen, um mit Blick nach innen weiteren Reformbedarf zu identifizieren und um auf internationaler Ebene Partner für strategisch ausgewählte Schlüsselthemen zu gewinnen. Eine Gele­genheit für beides bietet das im Pakt vorgesehene Überprüfungsverfahren, dessen Herzstück das International Migration Review Forum (IMRF) ist.

Die Umsetzung des Friedensabkommens zwischen der kolumbianischen Regierung und den FARC-EP-Rebellen kommt nur schleppend voran. In viele Regionen sind neue bewaffnete und kriminelle Gruppen eingedrungen. Dort häufen sich die Morde an demobilisierten Angehörigen der Guerilla sowie an Personen, die sich für den Friedensprozess einsetzen. Wichtige Bestimmungen des Abkommens werden bislang nicht wirksam angewendet, weil sie den Interessen des Präsidenten Iván Duque zu­widerlaufen. Zudem belastet die Migrationskrise mit Venezuela die öffentlichen Kassen und erschwert den Weg zu einem friedlichen Zusammenleben in den besonders konfliktsensiblen Grenzregionen. Von »Frieden« kann daher nicht die Rede sein, denn zu ungleich ist die Umsetzung des Abkommens und zu instabil die Sicherheitslage in der Breite des Territoriums. Das Engagement der internationalen Gemeinschaft ist ein wichtiger Beitrag für die Fortsetzung des Friedensprozesses. Es sollte sich aber noch mehr auf die Absicherung von Friedensaktivisten richten.

Der jüngste Streit zwischen Japan und Südkorea über die Entschädigung ehemaliger koreanischer Zwangsarbeiter scheint bekannten Mustern zu folgen. Schließlich sind bilaterale Auseinandersetzungen über die gemeinsame Geschichte – insbesondere über die Phase der japanischen Kolonialherrschaft – nichts Neues. Doch die Span­nungen greifen diesmal tiefer und das beidseitige Misstrauen hat ein nie dagewesenes Niveau erreicht. Deutlich angestiegen ist auf japanischer Seite die Frustration über Südkoreas Politik, von der sich die Regierung in Tokio hintergangen fühlt. Unterschiedliche Geschichtsauffassungen sorgen seit jeher für Konflikte, doch aktu­elle innenpolitische und regionale Entwicklungen belasten das Verhältnis zusätzlich. In den Führungen der beiden wichtigsten Demokratien Nordostasiens sind in den letzten Jahren Zweifel aufgekommen, ob der jeweils andere noch ähnliche Wertevorstellungen und strategische Ziele vertritt. Das zunehmende Zerwürfnis könnte die regionale Machtbalance in den nächsten Jahren beeinflussen, denn es schwächt die Position der USA in Asien als Bündnispartner Japans und Koreas.