Diplomacy & Crisis News

(Own report) - Frank-Walter Steinmeier, President-elect of the Federal Republic of Germany is the epitome of the past two decades of Berlin's expansionist policy - from the war over Kosovo to intervention in the Syrian war. As State Secretary in the Federal Chancellery, Steinmeier was implicated in the aggression against Yugoslavia in the spring of 1999, with which Germany, in violation of international law, entered its first war of aggression since 1945. As head of the Federal Chancellery, he had participated in the struggle to obtain access to Russia's vast natural gas reserves. As Foreign Minister, he was massively striving to roll back Russia's political influence by associating Ukraine with the EU, even condoning a coup - with fascist participation - in Kiev. Steinmeier's activities had also been influenced by the so-called war on terror. In the Chancellery, he played a leading role in cooperation with the CIA's torture program. In the fall of 2002, he helped to prevent an innocent native of Bremen from being released to Germany from the US Guantanamo torture camp. He was complicit in the interrogation of German suspects in Syrian and Lebanese torture chambers. Just recently, Steinmeier provided political support to a jihadist militia, classified a terror organization by the German judiciary.

Visiting Saudi Arabia, United Nations Secretary-General António Guterres said today that he and the Arab country&#39s foreign minister had &#8220very important and very constructive discussions&#8221 on the possible future political solutions for Yemen and Libya.

The UN Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA) today expressed its grave concern at the recent escalation of violence in Helmand province, which reportedly claimed the lives of at least 25 civilians, mostly women and children, and injured many more.

Depuis la création du Conseil de l'Europe en 1949, la marche vers une intégration politique et économique a toujours été présentée comme inéluctable, jusqu'au « Brexit » ! À la Communauté du charbon et de l'acier de 1952 s'ajouta en 1957 la Communauté économique européenne (à six pays), qui ne cessa de s'élargir et se transforma en Union européenne en 1993. En son sein, l'Union économique et monétaire (zone euro) n'a également cessé de s'agrandir : elle est passée de onze membres à sa création en 1999 à dix-neuf aujourd'hui. Mais, si des pays entrés récemment au Conseil de l'Europe, comme la Serbie (en 2003), pourraient rejoindre l'Union prochainement, d'autres, comme la Norvège ou l'Islande, ont refusé d'aller plus avant ou, comme la Turquie, sont confinés dans l'antichambre du Conseil depuis 1950.

Le « Brexit » a rappelé que les frontières de l'Union européenne n'étaient pas intangibles ; pas plus que celles du continent, la Russie ou la Turquie étant souvent renvoyées vers l'Asie. Dans ces conditions, et alors que les candidatures à l'adhésion sont nombreuses, comment construire l'intégration politique d'un espace sans cesse en recomposition ?

Dans un contexte de divergences politiques internes et de redoutables défis externes, les indispensables débats sur l'avenir du projet européen gagneraient en efficacité si la mémoire des situations géopolitiques successives qui ont rendu ce projet possible restait assez vive.

« Europe » est un nom flottant, et l'espace qu'il désigne n'a pas de limites nettes préexistantes — ce n'est ni l'Australie ni le Canada —, de sorte que sa définition demeure ouverte. Cette incertitude représente une difficulté — où sont les limites de « l'Europe » (Union, marché, continent) ? — et un avantage, car elle est créatrice de dynamique : c'est la politique des Européens qui dessine la géographie de l'ensemble qu'ils forment. Telle politique induira telle délimitation — qui dans la zone euro ? qu'adviendra-t-il après le « Brexit » ? où exercer le contrôle migratoire ? —, telle limite impliquera telle configuration : union des États et des peuples, ou bien fédération d'États-nations.

L'Europe dite « géographique » est définie à l'est par les monts Oural et le fleuve Oural, au sud-est par le fleuve Araxe (qui traverse l'Arménie, la Turquie, l'Azerbaïdjan et l'Iran) et, sur les confins méridionaux, par des détroits. Toutes ces limites installées dans les esprits sont issues de décisions prises dans des circonstances historiques particulières. Sans la résistance de Mustafa Kemal Atatürk en Thrace, le Bosphore serait une limite géopolitique. À l'inverse, si le roi Sébastien du Portugal avait gagné la bataille dite « des Trois Rois » (1578), la frontière de l'Europe se situerait non pas dans le détroit de Gibraltar, mais quelque part entre le sud du Rif et Rabat.

Quant à l'Oural, il n'a jamais été et ne sera jamais une frontière internationale. Cette limite conventionnelle par excellence de l'Europe-continent a été imaginée par le géographe de Pierre le Grand, Vassilii Tatichtchev (1686-1750), afin de faire sortir la Moscovie de l'Asie et de repousser les Turcs et les Tatars au-delà de la Volga, limite militaire. Les monts Oural constituent une piètre limite naturelle, une sorte de Massif central étiré sur 2 000 kilomètres, traversé de nombreux cols bas (411 mètres pour celui emprunté par le Transsibérien). Pour les Russes, le continent asiatique ne commence qu'à l'est du lac Baïkal, où ils sont moins nombreux. L'Oural est donc une convention de cartographe. Son adoption indique que la Russie, de configuration eurasiatique, se voit comme une puissance européenne.

C'est en ce sens que le général de Gaulle proposa en 1962 de créer une solidarité européenne « de l'Atlantique à l'Oural ». Il s'agissait de montrer à Moscou que le rapprochement franco-allemand n'était pas un acte de guerre froide excluant les pays situés hors du Marché commun. Mais il y ajoutait une condition, trop rarement mentionnée : « Pour que cette Europe soit possible, il faut de grands changements. D'abord, que l'Union soviétique ne soit plus ce qu'elle est, mais la Russie. » Où l'on voit qu'une limite classique de la géographie scolaire sert à illustrer des considérations géopolitiques précises.

Dans les régions de Transcaucasie, soumises aux influences perses et turques pendant des siècles, le fleuve Araxe n'est devenu une frontière méridionale du continent européen, à la place des crêtes de la chaîne du Caucase puis de la vallée de la Koura, qu'après les interventions russes au sud de la chaîne, aux dépens d'un Empire perse affaibli (traité de Golestan de 1813). Il s'agit là d'une frontière politique, celle de la Russie avec la Perse, valorisée comme limite de l'Europe par les géographes géorgiens et arméniens. Bref, les limites, plus visibles si elles sont adossées à des configurations hydro-topographiques, résultent de circonstances politiques.

Du point de vue historique, l'Europe peut se définir comme une civilisation millénaire bâtie sur le droit romain et le christianisme. Sur la longue durée, elle se construit dans un double réseau de relations : « celles, sans doute, que les nations européennes ont entretenues avec les autres (leurs échanges, leurs importations réciproques, leurs traductions) mais celles, aussi, que les “Européens” ont construites avec ce qu'ils ont rêvé, imaginé ou fictionné comme leurs altérités », note le philosophe Marc Crépon (1). Dans cette formation d'une conscience singulière, l'absence de limites naturelles évidentes a conduit à une série d'autodéfinitions, par différence avec les mondes proches, les royaumes arabo-berbères musulmans et conquérants, l'Empire byzantin et son successeur ottoman (2). La prise de Constantinople, en 1453, fut vécue comme un traumatisme : le pape Pie II fut le premier à dire aux princes chrétiens querelleurs de se penser comme « européens » (européicos) pour tenter de refouler les Ottomans.

Le nom « Europe » ne s'est imposé dans le langage diplomatique qu'après la Réforme, en lieu et place d'une chrétienté mise au défi de ses divisions. Il est devenu une incantation, un idéal politique après 1918, quand a émergé une conscience européenne aux deux versants distincts : l'« européanité », sentiment d'appartenance culturelle à un ensemble civilisationnel multiséculaire ; et l'« européisme », perception d'une urgence de « faire l'Europe » pour en finir avec la guerre et conjurer, dès les années 1930, une hantise du déclin — bref, un remède désespéré pour les nations qui la composaient. Après 1945, dans la partie occidentale d'un continent divisé, furent bâties les premières communautés : la Communauté européenne du charbon et de l'acier en 1951, puis la Communauté économique européenne en 1957. Après 1991 et la disparition de l'Union soviétique, la géopolitique favorisa une extension de l'Europe instituée vers l'est.

Le dehors appelé à rejoindre le dedans

Sur le long terme, ce qui paraît nouveau, c'est l'instauration d'une « communauté de droit », afin de rompre avec un passé fondé sur l'équilibre entre des pays rivaux, sur un continent qui servait de champ de bataille à des nations armées jusqu'aux dents. Il s'agit bien d'une rupture : rebâtir un concert européen fondé sur des traités et des institutions, et non plus sur des rapports de puissance. Mais, en 2016, la force d'une Union européenne formée pour affirmer le primat de la paix et du compromis est aussi sa faiblesse dans un monde de menaces existentielles et de purs enjeux de pouvoir sur la scène internationale. Chacun a adhéré ou veut adhérer pour des raisons nationales singulières. Et comme l'élargissement, corollaire pour les pays d'Europe centrale de celui de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN), déplace les limites, comment se concevoir comme une entité cohérente et imaginer une politique extérieure, puisque le dehors proche est appelé à rejoindre le dedans ? Et comment être certain que les limites extérieures de l'espace Schengen sont sous contrôle, dès lors qu'elles se sont déplacées huit fois ?

Le mot « Europe » est devenu un critère d'adhésion à l'Union européenne, selon l'article 237 du traité de Rome (1957) repris dans le traité de Maastricht (1992), sans que le terme « européen » soit officiellement défini. Dans la période post-1991, où l'élargissement ne prêtait pas à discussion, la Commission de Bruxelles indiqua : « Le terme [“européen”] combine des éléments géographiques, historiques et culturels qui, ensemble, contribuent à l'identité européenne. Leur expérience partagée de proximité, d'idées, de valeurs et d'interaction historique ne peut être condensée en une formule simple et reste sujette à révision à chaque génération successive. » Il n'est « ni possible ni opportun d'établir maintenant les frontières de l'Union européenne, dont les contours se construiront au fil des temps ». Le projet se bâtit par son contenu ; la dimension spatiale sera définie par la somme des États qui y participent. Cette approche fut confirmée en 2010 par le groupe de réflexion présidé par l'ancien chef du gouvernement espagnol Felipe González sur l'Europe en 2030, qui ne consacre qu'un paragraphe (sur quarante-six) aux limites (3). Telle a été la ligne suivie jusqu'à l'irruption de crises graves : guerre en Ukraine, mise en cause de Schengen et défis terroristes. L'absence de discussion sur les limites s'explique par les divisions qu'elles suscitent et par leur refus de rendre publics leurs désaccords. Sachant le sujet polémique, les partisans de l'adhésion de la Turquie avaient obtenu que le mandat du groupe de réflexion cité ne mentionne pas la question des frontières. À terme, le refus de penser des limites, et donc de les poser, visait à faire coïncider l'Europe communautaire avec le Conseil de l'Europe, qui regroupe les quarante-sept signataires de la convention européenne des droits de l'homme, dont la Turquie depuis 1950 et la Russie depuis 1996, mais pas la Biélorussie (4). Comme le note un rapport du Sénat français, « ces antagonismes politiques sous-jacents doivent-ils cependant faire renoncer à poser la question des “frontières de l'Europe” ? Ce serait laisser sans réponse un malaise persistant dans les opinions publiques, qui est susceptible d'affaiblir l'adhésion à la construction européenne (5)  ».

Ne rassembler que ceux qui se ressemblent ?

En effet, l'incertitude conceptuelle de l'Europe géographique se prolonge dans l'évolution incessante de ses frontières. On est passé de six pays en 1951 à vingt-huit en 2016, puis bientôt vingt-sept avec le départ programmé du Royaume-Uni. Les États candidats (Turquie, Macédoine, Monténégro, Serbie et Albanie) ou susceptibles de l'être (Bosnie, Moldavie, Ukraine, Géorgie...) s'impatientent. Comment se sentir membre d'une communauté politique si son territoire n'est pas fixé, visible, lisible ? Sur les billets en euros, on ne trouve, rappelle à raison Régis Debray, aucun symbole incarnant des références partagées : un pont et une fenêtre, mais pas de figures européennes illustres.

L'impossibilité d'un accord sur les limites ultimes tient également à l'existence de plusieurs conceptions antagonistes. Les partisans d'une Europe fédérale voient l'élargissement comme un obstacle à l'intégration, et ceux qui combattent le fédéralisme lui opposent le garde-fou d'une extension illimitée : l'Union chrétienne-démocrate (CDU) allemande d'un côté, les eurosceptiques britanniques de l'autre. La position française, médiane, pousse vers le sud pour équilibrer l'influence allemande à l'est : la Grèce sous le président Valéry Giscard d'Estaing (1974-1981), puis Chypre et Malte, sans compter les négociations avec la Turquie sous M. Jacques Chirac (1995-2007).

La spirale de l'intégration 1er novembre 2016

Parmi les visions de la construction européenne, deux lignes politiques étaient envisagées d'emblée : pour Jean Monnet (1888-1979), la communauté naissante était conçue comme un marché d'où découlerait, un jour, la puissance politique ; elle était donc ouverte à tout le continent. Pour Robert Schuman (1886-1963), démocrate-chrétien marqué par l'annexion allemande de l'Alsace-Moselle, on ne devait rassembler que ceux qui se ressemblaient, dans une Europe carolingienne élargie. Cette vision fut reprise par les démocrates-chrétiens allemands Wolfgang Schäuble et Karl Lamers sous forme de « noyau dur » (Kerneuropa) en 1994 (6), et par les six fondateurs (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Italie) réunis en sommet informel le 25 juin 2016.

La vision (anglo-américaine) de Monnet l'a emporté, du moins jusqu'au « Brexit » du 23 juin 2016. Elle avait un objectif économique — constituer un marché unique soumis aux mêmes règles de concurrence — et un horizon infini. Au gré des contextes géopolitiques successifs, la dynamique territoriale a été tirée par de puissantes motivations. En rupture avec le passé, la sécurité est perçue comme mieux garantie si les États voisins appartiennent enfin au même club : l'intérêt national commande ainsi à l'Allemagne que la Pologne soit intégrée à l'Europe instituée et réciproquement ; en Europe centrale et baltique, l'Union garantit, avec l'OTAN, la souveraineté recouvrée. En outre, une quête politique explique la volonté d'adhérer : au Portugal, l'Union est synonyme de démocratie et de fin des guerres coloniales ; en Espagne, elle signe la fin du franquisme ; en Grèce, la fin de la dictature. L'adhésion de l'Irlande et du Royaume-Uni a aussi contribué à briser leur face-à-face obsessionnel et ménagé un climat plus apaisé entre les deux pays ; les « perspectives européennes » obligent à un dialogue interbalkanique.

Cette extension correspond à la vision stratégique anglo-américaine d'une entité européenne coïncidant, à terme, avec l'aire du Conseil de l'Europe, mais sans la Russie. Les présidents américains George W. Bush et Barack Obama ont ainsi jugé que la Turquie devait adhérer à l'Union. Le vice-président Joseph Biden soutient les autorités ukrainiennes afin de recréer un cordon sanitaire dans l'isthme continental étiré de la mer Baltique à la mer Noire. Washington a donc une vision claire des limites ultimes. Les États membres, quant à eux, affichent des positions divergentes liées à leurs intérêts nationaux : la Pologne, avocate de l'Ukraine ; la Suède, hier, des États baltes ; la Roumanie, de la Moldavie et de la Géorgie ; la Grèce, de la Serbie. Ces positions sont légitimes ; leur addition concourt à une extension continue.

Bref, pour les États et les forces politiques qui insistent sur la portée géostratégique d'un projet européen couplé à l'Alliance atlantique, l'Europe de l'Union engloberait à terme la Turquie, mais pas la Russie ; la seule incertitude concerne le Caucase méridional : Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie. C'est la vision des pays d'Europe centrale et baltique, de l'Europe du Nord et du Nord-Ouest. Pour ceux qui considèrent que l'identité fonde l'adhésion et que celle-ci repose d'abord sur la culture et les valeurs, la Turquie, musulmane, n'a au contraire pas de place. Cette position est portée par le Parti populaire européen (PPE), conservateur, libéral et favorable à un schéma fait de cercles concentriques : Union, zone euro, cercle plus restreint. Il en est ainsi de MM. Schäuble, Joseph Daul, Nicolas Sarkozy et Alain Juppé. Le Parti socialiste européen (PSE), pour sa part, se montre plus ouvert aux élargissements, qu'il voit comme une chance de diffuser les valeurs européennes (laïcité et recherche d'islamo-démocratie). La Commission européenne, elle, poursuit une politique d'élargissement continu, dans la logique de l'Europe des bureaux, adepte d'une gouvernance dépolitisée — grand marché, concurrence, intégration —, avec l'appui implicite de la majorité des États agissant dans une démarche confédérale.

D'autres posent comme préalable à tout nouvel élargissement la capacité de l'Union à absorber de nouveaux membres. Ils se prononceront alors en faveur d'une pause durable, de politiques renforcées de voisinages sans adhésion et de partenariats privilégiés. On les rencontre en France (c'est la position du président François Hollande), en Allemagne et en Italie.

Vers un « Schengen plus »

Le scénario d'une Europe de l'Union nettement plus différenciée se dessine, selon cinq ou six échelles : un espace économique à trente-deux pays (dont, sans doute, le Royaume-Uni après 2019) ; l'Union actuelle, à vingt-sept (marché commun, politiques structurantes, valeurs) ; une Europe de la zone euro, plus intégrée en termes fiscaux et budgétaires ; et une Europe de Schengen, instaurant une mobilité interne et contrôlant ses frontières extérieures, quitte à définir un espace plus restreint de contrôle sécuritaire, un « Schengen plus ». Enfin, reste l'Europe des fondateurs, autour de la France, l'Allemagne, l'Italie, et d'autres selon les dossiers : l'Espagne sur les sujets méditerranéens et africains, la Pologne en format Weimar (avec la France et l'Allemagne)... C'est ce qu'ont exprimé les ministres des affaires étrangères des six pays fondateurs le 25 juin 2016 : « Nous devrons reconnaître qu'il existe des niveaux différents d'ambition parmi les Vingt-Sept à propos du projet d'intégration européenne. » Ces propos renvoient aux défis régaliens — défense, souveraineté et sécurité — que les Européens doivent affronter, et que seuls quelques États (France, Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) peuvent relever.

Il faut repenser le projet européen en s'accordant sur ce que les États membres peuvent apporter à l'échelle pertinente : continent, voisinages sud et est, vaste monde. Il ne s'agit donc pas d'exclure tel ou tel État, mais d'être en mesure d'exercer une politique extérieure efficace pour faire valoir des valeurs et des intérêts communs : autonomie stratégique en termes de sécurité des flux (accès aux matières premières, sécurité des voies commerciales maritimes et terrestres) et des stocks (réseaux et infrastructures critiques) ; gestion politique et diplomatique des crises proches ; dialogues stratégiques avec le monde émergent ; stratégie de « tiers facilitant » dans les enceintes multilatérales pour éviter la formation d'un duopole Washington-Pékin ; aide au développement (l'Union est le premier bailleur mondial) (7).

Si les États fondateurs de l'Europe instituée — France, Allemagne, Italie, Benelux — ne sont pas en mesure de reformuler une politique commune dans le monde qui vient comme ils le firent en temps de guerre froide et de décolonisation, s'ils n'agissent pas comme un centre de gravité — diagnostic partagé, débat et choix explicites pour une Europe « européenne » —, qui le fera ? Moscou ? Pékin ? Washington ?

(1) Marc Crépon, Altérités de l'Europe, Galilée, Paris, 2006.

(2) Cf. Rémi Brague, Europe, la voie romaine, Gallimard, coll. « Folio Essais », Paris, 1999.

(3) « Projet pour l'Europe à l'horizon 2030. Les défis à relever et les chances à saisir. Rapport du groupe de réflexion sur l'avenir de l'UE à l'horizon 2030 (PDF) », Conseil européen, Bruxelles, mars 2010.

(4) L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) comprend, elle, cinquante-sept États, dont cinq d'Asie centrale et la Mongolie (ainsi que le Canada et les États-Unis).

(5) Pierre Fauchon, rapport d'information n° 528 (2009-2010) de la commission des affaires européennes, Paris, 8 juin 2010.

(6) Karl Lamers et Wolfgang Schäuble, « Überlegungen zur europäischen Politik », CDU/CSU-Fraktion, Berlin, septembre 1994.

(7) Cf. « Les intérêts stratégiques des Européens : choix ou nécessités ? », Questions d'Europe, n° 294, Strasbourg, 28 février 2008.

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