A „láthatatlan” elemzők és a magyar külpolitika

RÁCZ ANDRÁS
// 2014 // nov // 03
Komment.hu

A magyar külpolitika első számú tudományos háttérintézete, a Magyar Külügyi Intézet 2014. július 31-én megszűnt. A nyolcéves történet befejeződése nemcsak a korábbinál sokkal központosítottabban működő jogutód intézmény, de a magyar külpolitika iránt érdeklődők számára is szolgálhat tanulságokkal.

A Külügyi és Külgazdasági Intézet (KKI) főigazgatója, Gallai Sándor 2014. október 12-én interjút adott a Népszabadságnak, amelyben érintette az általa vezetett KKI-be beolvasztott Magyar Külügyi Intézetet is. Ahhoz, hogy Gallai interjúját kontextusba tudjuk helyezni, érdemes röviden kitekinteni az egykori Magyar Külügyi Intézetre.

Pontosítani kell
Az MKI 2007. január 1-i létrehozása óta a Külügyminisztérium alárendeltségében, önálló költségvetésű állami szervként működött, és munkatársai közalkalmazottak voltak. Fő feladatait három csoportba lehetett sorolni: a külpolitikára vonatkozó tudományos elemzések készítése, a külpolitikai döntéshozatal szakmai támogatása, valamint a külpolitikával kapcsolatos ismeretek terjesztése, beleértve ebbe a nyilvános rendezvények és konferenciák szervezését is. A Magyar Külügyi Intézet 2014. július 31-én szűnt meg, beolvadva az augusztus 1-gyel létrehozott Külügyi és Külgazdasági Intézetbe (KKI).

A KKI főigazgatója az interjúban úgy fogalmazott, hogy a Magyar Külügyi Intézet kutatói nem voltak felkészülve a magyar külpolitika elemzésére, illetve hogy az egymást követő igazgatók távol tartották a kutatókat attól, hogy a magyar külpolitikát elemezzék. Ezek az állítások azonban lényeges pontosításra szorulnak.

Szükségszerű különbségek
Először is szükséges különválasztani a magyar külpolitika szempontjából releváns események kutatását, és konkrétan a magyar külpolitika mint szakpolitika mozgásterének, és a lehetséges külpolitikai opcióknak az elemzését. A két tevékenység tartalmi, műfaji és formai oldalról is erősen különbözhet, illetve a hazai viszonyok között szükségszerűen különbözött is, azzal együtt, hogy természetesen voltak átfedések.

Ami a magyar külpolitika szempontjából releváns események, folyamatok elemzését illeti, a Magyar Külügyi Intézet egykori kutatói a saját szakterületükön ezt a feladatot jól ellátták. A kutatók az általuk ismert szakterületet lefedték, a témában rendszeresen publikáltak Magyarországon és külföldön egyaránt, az MKI pedig évente nyilvános rendezvények tucatjait tartotta külpolitikához kapcsolódó témákban. Az egykori MKI kutatóinak szakmai munkássága jól nyomon követhető volt nemcsak a régi honlapon még elérhető szakmai önéletrajzaikból, de a különféle nyilvános tudományos adatbázisokból is.

Korlátozott létszám
Azon lehetett – és talán célszerű is lett volna – vitatkozni, hogy a lefedett szakterületek szempontjából jól voltak-e összeválogatva az MKI kutatói. Az összetételre azonban rányomta a bélyegét a rendkívül korlátozott, húsz főben maximált összlétszám, amelybe a kutatók munkáját támogató adminisztratív munkát végző kollégák is beletartoztak. Bár szerződéses, és projekt-alapú foglalkoztatásokkal, illetve a Külügyminisztériumból átkerült kollégákkal néha sikerült néhány fővel növelni a létszámot, egyidejűleg tizenhét kutatónál-elemzőnél több sosem dolgozott az MKI-ban. Ennyi emberrel pedig értelemszerűen nem lehetett a világpolitika minden területét lefedni, szükségszerűen maradnak tehát fehér foltok, illetve kevésbé kutatott területek. Ez azonban az intézményi keret hibája volt, amiről nem a kutatók tehettek.

A magyar külpolitika elemzése
Mivel a fentiekkel természetesen Gallai is tisztában van, ezért az interjúban megfogalmazott kritikája nyilvánvalóan a másik tevékenységre, tehát a magyar külpolitika mint szakpolitika elemzésének a hiányára irányult. Ebben azonban a főigazgatónak nincs igaza. Az egykori Magyar Külügyi Intézet állományának többsége ugyanis aktívan részt vett a magyar kül- és biztonságpolitika szakpolitikai szempontú elemzésében is – csak éppen ezt nem nyilvános keretek között tette.

Elsősorban azért, mert a konkrét külpolitikai cselekvésre vonatkozó információk, értékelések a tervezési-értékelési fázisban csak a legritkább esetben nyilvánosak, könnyen belátható biztonsági okokból. Másodsorban pedig azért, mert a szakpolitikai elemzésnek a kritika is részét képezi, az MKI közvetlen külügyminisztériumi alárendeltségével viszont nehezen fért össze a magyar külpolitikával kapcsolatos nyilvános kritika megfogalmazása. Eseti jelleggel természetesen ilyesmire is volt példa, szakcikkben és médiának adott interjúban egyaránt, de az alapvető működési modell nem a külpolitika nyilvános kritikájára épült. Nyilvánosság hiányában az intézet tevékenységének erről az oldaláról a közvélemény nem is tudott - beleértve ebbe Gallait is, aki nem a szűkebben vett külügyi establishmentből érkezett. (Az, hogy az általa vezetett intézménybe beolvadó MKI korábbi éves beszámolóiból ez miért nem vált-válhatott egyértelművé számára, érdekes, ám jelen elemzés szempontjából irreleváns kérdés.)

Konkrét ajánlások
Az intézet 2011 óta, az akkori igazgató kezdeményezésére MKI Tájékoztató címmel készített kétoldalas, nem nyilvános elemzéseket a magyar külpolitika szempontjából releváns elemzésekről. E Tájékoztatók, amelyeket az intézet közvetlenül a külpolitikai döntéshozatal aktorainak (KÜM, Miniszterelnökség, HM, az Országgyűlés illetékes bizottsága, stb.) juttatott el, műfajilag úgy voltak felépítve, hogy az utolsó bekezdések a magyar külpolitikai cselekvésre vonatkozó konkrét ajánlásokat tartalmaztak. A visszajelzések szerint a műfaj kifejezetten sikeres volt: a döntéshozók értékelték a rövid, tömör, jól használható, konkrét ajánlásokat is megfogalmazó anyagokat. E Tájékoztatók létéről egyébként a szélesebb nyilvánosság is tudomást szerezhetett, amikor 2012 szeptemberében az egyik ilyen, az azeri "baltás gyilkos" átadásával kapcsolatos, a károk mérséklésére javaslatot tévő "Merjünk buták lenni!" munkacímű anyag máig nem egyértelmű körülmények között nyilvánosságra került. A Tájékoztatók értéket jól mutatta, hogy a kiszivárgási botrányt követően sem szűnt meg rájuk a döntéshozói igény.

Továbbá az MKI munkatársai tevékenyen részt vettek a magyar kül- és biztonságpolitikai utóbbi 5-8 évének legtöbb kül- és biztonságpolitikai stratégiai dokumentumának előkészítésében, sőt, esetenként a megszövegezésében is. A 2008-ban készült Külkapcsolati Stratégia elkészültét – azóta is páratlan módon – széleskörű, nyílt társadalmi vita előzte meg, és nyilvános háttértanulmányok tucatjai születtek. Ebben a munkában oroszlánrészt vállaltak az MKI kutatói. A 2011-es Nemzeti Biztonsági Stratégia és Nemzeti Katonai Stratégia elkészítésének folyamatában több egykori kollégájával együtt e sorok írója is részt vett.

Szakmai háttér
A jelenlegi külügyminiszter, Szijjártó Péter 2012. augusztus legelején még a Miniszterelnökség képviseletében azzal a kéréssel fordult az intézethez, hogy a "keleti nyitás" stratégiájának kidolgozásához szüksége volna egy nagyobb lélegzetű, nem nyilvános áttekintő tanulmányra a magyar külpolitika keleti lehetőségeiről, egy hónapos határidővel. Az MKI állománya a rövid határidő, és a korlátozott kutatói létszámot időlegesen tovább apasztó nyári szabadságolások közepette is elkészítette a kért anyagot, igazodva a megrendelő által megfogalmazott igényekhez. Nem az MKI-n múlt, hogy azóta sem készült nyilvános "keleti nyitás" stratégia. A tényleges stratégiaírás ugyanis mindig az adminisztráció feladata, hiszen övék a végrehajtás felelőssége is. A tudományos kutatóintézetek a stratégia-alkotáshoz csak szakmai inputot és háttér-támogatást biztosítanak.

Regionális együttműködés
Mindezek mellett az MKI a visegrádi együttműködés keretében alapítóként vett részt a Think Visegrad kutatói hálózat munkájában is. A Think Visegrad lényege, hogy a V4-es együttműködés stratégiai kérdéseinek elemzése (az úgynevezett long-term analysis-ek készítése) mellett a résztvevő intézetek képesek nagyon rövid, néhány napos határidővel is szakpolitika-orientált, konkrét ajánlásokat is megfogalmazó, nem nyilvános elemzéseket (short-term analysis) készíteni a visegrádi elnökséget éppen betöltő állam külügyminisztériumának kérésére. A Think Visegrad a projektben résztvevő MKI-s munkatársak részéről lényegében állandó készenlétet, és esetenként a felelősséghez képest rendkívül gyors munkát igényelt, ám a kutatók a tudományos munkában megszokott tempó ellenére is kifejezetten jól boldogultak a feladattal.

A fel nem használt tudás
Gallainak fent idézett állítása abban az értelemben viszont kétségtelenül igaz, hogy az egykori MKI-ban rendelkezésre álló tudás intézményesített, szervezett formában sosem volt becsatornázva az egymás követő külügyi adminisztrációkba. Ennek megoldása az intézet felett a szakmai felügyeletet gyakorolni hivatott Külügyminisztérium feladata lett volna. A Bem téri vezetésnek azonban– kormánytól függetlenül – sosem volt arra stratégiai léptékű elképzelése, hogy mire is lenne jó ténylegesen egy külügyi intézet, mire volna alkalmas – és mire nem. Eseti jellegű közös munkára számos sikeres példát lehet hozni (többek között a fentebb felsoroltakat is), de szervezett, intézményesített információ-elemzési és értékelési együttműködés sosem valósult meg.

Alapvető koncepciótlanság
A Bem tér alapvető koncepciótlanságát mutatták a Magyar Külügyi Intézet élén bekövetkező gyakori igazgatóváltások is. Az MKI-t annak 2007. január 1-i létrehozásától 2014. július 31-én történt megszűntetéséig nem kevesebb, mint hat (!) igazgató irányította, beleszámítva ebbe a két főállású igazgató pozícióba kerülése közötti időszakban az ideiglenesen kinevezett vezetőket is. A leghosszabb ideig hivatalban lévő igazgató két évig állt az intézet élén – ebből kiszámolható, hogy a többiek átlagosan alig egy esztendeig irányították az MKI-t. A vezetők között akadt évtizedes nemzetközi tapasztalattal rendelkező biztonságpolitikai kutató, több generációt oktató, ismert és elismert egyetemi professzor, féltucatnyi nyelven folyékonyan beszélő, nagyformátumú diplomata, stratégiai távlatban gondolkodni képes, üzleti szektorban tapasztalatokat szerzett menedzser is – de egyiküknek sem adatott elég idő ahhoz, hogy végig tudja vinni a saját elképzeléseit. Valójában a rendelkezésükre álló idő többnyire ahhoz is kevés volt, hogy a rájuk bízott intézet és kollégák munkájával megismerkedve stratégiai léptékben irányítani is tudják az intézet munkáját, túllépve a napi feladatok menedzselésén.

Stratégiai távlat nélkül
Nyugat-Európában és az Egyesült Államokban – de egyébként Oroszországban és Ukrajnában is – a hasonló intézetek vezetőit 4-5 éves, határozott idejű mandátummal szokták kinevezni. Ennyi idő alatt az igazgató valóban meg tudja valósítani a saját elképzeléseit, a fenntartó által szabott feladatokhoz igazítva az intézet működését, és szükség esetén személyi állományát is. Nem mellesleg a határozott idejű, többéves kinevezésre támaszkodva az igazgató a saját életét is tudja tervezni, szakmai, egzisztenciális és magánéleti oldalról egyaránt. Az MKI vezetőinek nem adatott meg sem ez a stabilitás, sem pedig az, hogy valóban stratégiai távlatban gondolkozhassanak. A korlátozott költségvetési és létszámkeret, valamint a kutatók közalkalmazotti jogviszonya pedig tovább szűkítette a mozgásterüket, így a fenntartó Külügyminisztérium lehetőségeit is.

A Gallai Sándor vezette Külügyi és Külgazdasági Intézet működési keretét és állományt tekintve jelentősen különbözik a Magyar Külügyi Intézettől. A változást a régi MKI-s állomány egy része nyilván veszteségként éli meg, különösen annak hirtelensége miatt. Az intézet megszűnésről szóló első hivatalos hír ugyanis csak 2014. július 19-én jelent meg a kormány honlapján, a vonatkozó 182/2014 (VII. 25) számú kormányrendelet pedig csak a július 25-i Magyar Közlönyben látott napvilágot, miközben július 31-gyel már hatályba is lépett, ami nem volt a legelegánsabb lépés a kormányzat részéről. Az átalakulás nemcsak az intézeti állományt, de a szélesebb külpolitikai kutatói szakmát is váratlanul érte, míg a nyári szünet miatt a nagyközönség számára jobbára észrevétlen maradt.

Tanulni a múltból
Az, hogy a Magyar Külügyi Intézet helyébe lépő Külügyi és Külgazdasági Intézet a fenntartó magyar kormány szempontjából sikeresnek bizonyul-e, majd az idő és az eredmények eldöntik. Szakmai és emberi oldalról is veszteségekkel járt, mint minden radikális átalakulás. Természetesen nem zárható ki, hogy kormányzati szempontból kifejezetten eredményes lesz, mint ahogy az sem, hogy látványos kudarcnak bizonyul majd a korábbinál sokkal központosítottabb kutatóintézeti működési koncepció. Mindkét irányba mutatnak jelek, a végeredményt azonban még korai – és tartalmi szempontból is inkorrekt - volna megítélni. Két dolgot azonban érdemes leszögezni.

Egyrészt, azt tisztán kell látni, hogy az egykori MKI-ban megvolt a képesség és tudás ahhoz, hogy érdemben, szakpolitikai szinten is elemezze és támogassa a mindenkori magyar külpolitikát. A minisztériumon múlott, hogy ezt a tudást sosem sikerült intézményesítetten becsatornázni és hasznosítani.

Elveszett szaktudás?
Az is a minisztériumon múlik, hogy az intézetből az átalakulással távozott, vagy az új körülményekhez nehezen alkalmazkodó kutatók szaktudása nem vesszen el a magyar külpolitika számára. Ennek lehetséges kereteit célszerű volna mielőbb végiggondolni. Magukat univerzálisnak tartó, önjelölt zsenikből sajnos a külpolitika-tudomány területén sincs hiány, ám valóban hozzáértő, választott szakterületét mélységében ismerő, évtizedes tapasztalattal, tudományos fokozattal és kiterjedt kapcsolatrendszerrel rendelkező szakemberből nagyon kevés van. Ilyeneket kinevezni nem, csak kinevelni lehet. Célszerű volna tehát megbecsülni a rendelkezésre álló erőforrásokat amellett, hogy oda kell figyelni az utánpótlás biztosítására is.

Csekély esélyek
Másrészt, az előbbiekből következik, hogy ha a Bem téren nem dolgozzák ki azt, hogy mire lehet használni egy külpolitikai kutatóintézetet (és mire nem, mert ez is fontos!), és nem biztosítják az ehhez szükséges stabilitást, akkor Gallai Sándornak ugyanolyan csekélyek az esélyei a tartós sikerre, mint elődeinek voltak, hiába rendelkezik határozott elképzelésekkel az intézet működéséről. Ha ugyanis a fenntartó sem tudja, hogy mit akar, akkor értelemszerűen nem lehet neki megfelelni sem. A koncepció részletes kidolgozásához érdemes volna részletesen vizsgálni nemcsak a hasonló profilú, külföldi kutatóintézetek, de az egykori MKI működését is.

Egy korszak vége
A Magyar Külügyi Intézet megszűnésével a magyar külpolitika-tudományban egy korszak véget ért. Sem a külpolitika-kutatás, sem annak szükségessége nem szűnik azonban meg - függetlenül attól, hogy jelenleg a magyar külpolitika egy erősen külkereskedelem-orientált irányba próbál elmozdulni. A külpolitikai kutatáshoz pedig megfelelő intézményei keretek és személyi állomány szükséges, stabil vezetéssel. Az MKI történetéből számos tanulságot lehet – és kellene - leszűrni, pozitívat és negatívat egyaránt, amit a jogutód intézmény hasznosíthatna. Ezúttal érdemes volna jobban csinálni. Sokkal olcsóbb ugyanis a más - és önmagunk - hibáiból tanulni, mint újra elkövetni azokat.

A szerző 2014 januárjáig az MKI munkatársa volt, jelenleg a Helsinkiben működő Finn Külügyi Intézet kutatója. A cikkben leírtak a személyes véleményét tükrözik.

----
Dr. Türke András István, az Europa Varietas Institute igazgatójának megjegyzése : a Magyar Külügyi Intézettel számos közös projektünk volt - már csak közös munkatársaink révén is - megszűnésével gyakorlatilag minden munkakapcsolat megszűnt az EuVI és az újonnan felállított Külügyi és Külgazdasági Intézet között.