Deutsches Institut für Entwicklungspolitik / Analysen

Die Beratungen der Vereinten Nationen (VN) über eine Post-2015-Agenda sind in vollem Gange. Aufgabe der Unter-händler ist es, Ziele und Indikatoren zu formulieren. Doch gleichzeitig stellt sich die grundsätzliche Frage: Wie wird die Umsetzung der nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs) überwacht und überprüft?
Dafür ist ein Post-2015-Überprüfungsmechanismus notwendig. Dieser Mechanismus soll sicherstellen, dass Akteure Verantwortung übernehmen, aus ihren Bemühungen lernen und so handeln, dass die SDGs transparent umgesetzt werden. Die Debatte um einen solchen Mechanismus hat gerade erst begonnen.

Bisher haben VN-Mitgliedstaaten erst wenige allgemeine Elemente eines Überprüfungsmechanismus vereinbart. Wich¬tig dabei: Er wird freiwillig, unverbindlich und von Staaten gesteuert sein. Das wirft die Frage auf, wie sich Regierungen und andere Akteure zur Teilnahme motivieren lassen. Der stärkste Anreiz ist wohl der eigene Ruf: Staaten können ihr SDG-Profil schärfen und „Best Practices“ demonstrieren. Auch finanzielle Förderung, Unterstützung beim Capacity Development und Technologietransfer könnten Anreize sein, besonders für die am wenigsten entwickelten Länder.
Allerdings müssen Anreize durch Eigenverantwortung auf nationaler Ebene ergänzt werden. Der Mechanismus sollte in einem integrativen Bottom-up-Ansatz wurzeln, in dem jede Regierung ihr Ambitionsniveau selbst festlegt. Ferner sollten Regierungen ihre nationalen Anstrengungen mit SDG-Debatten auf regionaler und internationaler Ebene in einem Mehrebenen-Ansatz verknüpfen können.
Derzeit befasst sich eine lose Ansammlung internationaler Gremien mit Teilaspekten der vorgeschlagenen SDGs. Für jedes der 17 Ziele gibt es eine Unzahl von Institutionen, im VN-System sowie außerhalb davon. Alle behaupten von sich, globale Koordinationsfunktionen zu erfüllen, aber viele arbeiten bloß parallel. Wenn diese Inkohärenz bestehen bleibt, wird aus dem Überprüfungsmechanismus eine unkoordinierte Sammlung isolierter Bemühungen. Auf einem solchen Flickenteppich wird die Umsetzung einer ehrgeizigen Agenda sehr schwer werden.
Vor diesem Hintergrund bietet die Post-2015-Debatte eine einmalige Gelegenheit, einen Überprüfungsmechanismus zu schaffen, der Akteure institutionenübergreifend einbindet. Er würde Doppelungen verhindern und Synergien fördern. Seine größte Stärke aber bestünde darin, Hauptakteure in wenigen fokussierten Diskussionen zusammenzubringen, die wirksamer und legitimer wären als die momentan eher fragmentierte internationale Zusammenarbeit.
Ein kohärenter Mechanismus sähe ein im Vergleich zu den Millenniumsentwicklungszielen (MDGs) verbessertes Monitoring und Berichtswesen und damit eine verstärkte Überprüfung vor. Er sollte drei Komponenten haben: Hauptakteure (Regierungen, VN-System, andere Akteure), Verknüpfungen (inner- und außerhalb von VN-Strukturen) und Ambition (in Bezug auf Design und Verpflichtungen).
Die internationale Staatengemeinschaft sollte nicht länger zögern, einen Überprüfungsmechanismus zu diskutieren. Nur so bekommt die Post-2015-Agenda von Anfang an ein solides Fundament.

Die Ebola-Pandemie ist eine Krise globalen Ausmaßes und Anlass zu weltweiter Sorge. Räumlich konzentriert, verlangt sie lokale Maßnahmen mit globaler Reichweite. Ihr voraussichtlicher Verlauf ist Thema wechselnder Prognosen, widersprüchlicher Nachrichten, gefährdeter Maßnahmen und zunehmend auch großer Ängste. Ebola ist eine Gesundheitskrise mit gravierenden Folgen für die Wirtschaft sowie eine Bedrohung für Frieden und Sicherheit in der Region, aber auch darüber hinaus.
Eine Erfolg versprechende Reaktion auf die Ebola-Pandemie muss auf zwei Ebenen ansetzen:

• Die aktuelle Krise muss unter Kontrolle gebracht werden. Wir schlagen eine Reihe kurzfristiger Maßnahmen vor, die vor allem gekennzeichnet sein sollten durch eine bessere Koordinierung innerhalb der Staatengemeinschaft. Sie dienen dem Aufbau allgemein akzeptierter Führungsstrukturen für die globale Gesundheit: im System der Vereinten Nationen (UN) verankert und von wichtigen globalen Akteuren wie den USA und der EU unterstützt.

• Dieser Pandemie-Ausbruch sollte so bewältigt werden, dass zukünftige verhindert werden können. Dazu müssen internationale Akteure die herrschenden strukturellen Defizite bearbeiten. Entsprechende Maßnahmen müssen drei Aspekte berücksichtigen: Erstens ist die Ebola-Pandemie eine globale Krise. Neben den Folgen einer Infektion für den einzelnen, kann sie schnell eine Panik auslösen, die medizinische, soziale, wirtschaftliche und politische Kosten unkalkulierbar macht. Zweitens ist Ebola nicht nur für die betroffenen Menschen, sondern  auch für die betroffene Region eine Krise, die Gesundheit, Wirtschaft und Sicherheit bedroht (u. a. wo Menschen abseits der Ebola-Zentren medizinische Hilfe suchen). Drittens stellt die Infektion eine Gesundheits-, Wirtschafts- und Sicherheitskrise für Westafrika und darüber hinaus dar: Ihre Ausbreitung bedroht die zerbrechlichen Erfolge der Post-Konflikt-Gesellschaften von Guinea, Liberia und Sierra Leone. Darüber hinaus kennzeichnen den Großraum Westafrika und die Sahelzone fragile gesellschaftliche Strukturen. Angesichts von Quarantäne, Angst und einbrechendem Handel kämpft die Bevölkerung um ihre Existenz; sozioökonomische und politische Spannungen können unter diesen Bedingungen rasch zunehmen.

Ebola verdeutlicht Schwächen der internationalen Zusammenarbeit. Für die Herausforderung einer engagierten, koordinierten Reaktion ist Folgendes wichtig:

• Der Ebola-Ausbruch auf dicht besiedeltem Stadtgebiet zeigt, dass funktionsfähige lokale, nationale und globale Gesundheitssysteme überlebenswichtig sind. Zoonosen sind leicht übertragbar und werden auch zunehmend die Menschheit betreffen. Wir müssen vor allem präventiv agieren, und damit auch lernen, erste Anzeichen zu erkennen und zu reagieren. 
• Das macht deutlich, dass schwache lokale Systeme, gerade in Postkonfliktregionen, nicht nur eine lokales Risiko, sondern eine globale Bedrohung sein können.
• Das aktuelle Krisenmanagement der Staatengemeinschaft ist weder wirksam noch ausreichend. Ein Haupt-grund ist die chronische Unterfinanzierung von Kernaufgaben großer internationaler Institutionen. 
• Die Staatengemeinschaft sollte ihre Möglichkeiten systematischer nutzen, die Leistungsfähigkeit des (globalen) Gesundheitssektors zu steigern.

Ende Juli 2014 hat die Open Working Group (OWG) der Vereinten Nationen (UN) ihre Arbeit beendet. Damit ist der Prozess zur Annahme universeller Ziele nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) in die entscheidende Phase getreten. Eingerichtet nach dem „Rio+20“-Gipfel über nachhaltige Entwicklung 2012, hat die OWG ihre Aufgabe wohl erfüllt: Ihr umfassender Vorschlag, „ein integrierter unteilbarer Satz globaler Prioritäten für nachhaltige Entwicklung“ mit „ambitionierten globalen Zielen“, liegt auf dem Tisch. Er reflektiert das globale Ambitionsniveau und trägt nationalen Gegebenheiten Rechnung.
Jetzt ist es an UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon und der Generalversammlung, den Vorschlag der OWG aufzugreifen und einen globalen Konsens herzustellen. Gleichzeitig müssen die SDGs in einem institutionellen System verankert werden, das ihre schrittweise Umsetzung fördert und Verantwortlichkeit sicherstellt. Die OWG hat den Weg geebnet und viel erreicht. Doch die Debatte wird weitergehen – bis die Generalversammlung 2015 einen konsolidierten SDG-Katalog verabschiedet hat. Dieser steckt den politischen Spielraum für einen Zielkatalog ab, der so pragmatisch ist, dass er im „Norden“ und im „Süden“ gleichermaßen mitgetragen wird, und zugleich ehrgeizig genug, um „Business as usual“ zu überwinden. Auf vier Aspekte sollten Entscheidungsträger und Unterhändler dabei besonders achten:

1. Sie sollten sich nicht von der Frage ablenken lassen, wie die Zahl der Ziele reduziert werden kann. Die Gesamtzahl der SDGs sagt nichts darüber aus, ob das einzelne Ziel hält, was es verspricht. Entscheidend sind der Inhalt und die Realisierbarkeit einzelner Zielgrößen und nicht, ob sich alle Ziele leicht einprägen.
2. Ein konsolidierter SDG-Katalog sollte das Potenzial in¬tegrierter Konzepte stärker betonen, zum Beispiel bei den Zielen zur Versorgung mit Wasser, Nahrung und Energie. Die von der OWG vorgelegten Ziele bleiben hinter den Möglichkeiten zurück, das für die Millenniumsentwicklungsziele (MDGs) typische „Silodenken“ zu überwinden.
3. Die Ziele müssen ambitioniert sein, sowohl was ihren Inhalt betrifft als auch die Lastenverteilung in der geplanten ‚globalen Partnerschaft‘. Jetzt ist der Moment, um festzulegen: Wer soll was, bis wann und mit welchen Mitteln tun?
4. Die Ziele sollen universell und damit bedeutsam und gerecht für und in allen Industrie- und Entwicklungsländern sein. Das Prinzip, ‚niemanden zurückzulassen‘, sollte durchgängig im ganzen Zielkatalog seinen Niederschlag finden.

Das vorliegende Papier erläutert diese Punkte näher und setzt sich kritisch mit den Ergebnissen der OWG auseinander. Außerdem beleuchtet es Umsetzungshindernisse, vor allem für Deutschland und die Europäische Union. Sein Fazit lautet, dass alle Länder gut daran täten, nationale Umsetzungspläne zu erarbeiten, die eine innenpolitische Integration der SDGs fördern. Diese Pläne sollten ehrgeizig sein und flexibel genug für eine allmähliche Anpassung, wenn sich die globale Partnerschaft für nachhaltige Entwicklung über 2015 hinaus weiterentwickelt.

Zahlungen für Ökosystemdienstleistungen (payments for ecosystem services, PES) sind Zahlungen an Grundbesitzer, deren Landbewirtschaftungspraktiken helfen, Ökosystemdienstleistungen (ecosystem services, ES) zu erbringen. Im Kontext von Wassereinzugsgebieten sind die wichtigsten Leistungen die Bereitstellung, Reinigung und Regulierung von Wasser.
PES wurde als Instrument konzipiert, das den Übergang zu einer ökologischen Wirtschaft erleichtern soll. Aus dieser Perspektive ist es eine Win-Win-Lösung für Umweltzerstörung und Armut.
Heute ist PES ein weit verbreitetes Instrument für den Naturschutz. Als vereinzelte, privat finanzierte Projekte begonnen, hat PES seinen Weg in viele nationale und internationale Naturschutzpolitiken überall auf der Welt gefunden. Der PES-Wert für Vorgänge in Wassereinzugsgebieten betrug für das Jahr 2011 8-10 Mrd. US$ und er steigt weiterhin schnell an.
Dieses Themenpapier wendet sich gegen die Vorstellung von PES als Allheilmittel gegen Umweltzerstörung und Armut. PES ist ein sich schnell verbreitender Mechanismus für die Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen und Naturschutz; bei der Umsetzung von PES mangelt es jedoch mitunter am Verständnis ihrer sozialen und wirtschaftlichen Wirkungen. Wir benennen deshalb eine Reihe kritischer Punkte, die im entwicklungspolitischen Kontext wenig politische Aufmerksamkeit erhalten haben, jedoch von großer sozialer Relevanz und Wirkung sind.
Das Verständnis der kritischen Punkte rund um PES kann helfen, die folgenden Mängel zu überwinden oder zu verringern:

• Machtasymmetrien in PES-Verhandlungen. Bei PES verhandeln häufig Regierungen und Privatunternehmen mit marginalisierten Bevölkerungsgruppen. Die unterschiedlichen Ressourcen und Fähigkeiten dieser Akteure sind geeignet, sowohl die Ergebnisse der Verhandlungen als auch Umsetzung von PES zu beeinflussen. Die Interessen der marginalisierten Bevölkerungsgruppen zu schützen ist nicht nur eine gesellschaftliche Notwendigkeit, es trägt auch zur Nachhaltigkeit bei.
• Die Teilnahme an PES ist nicht immer freiwillig. Umweltgesetze, strenge Vertragsklauseln, unklare Partizipationsmechanismen und Druck von Intermediären tragen dazu bei, Dienstleister zu PES zu zwingen. Den implementierenden Organisationen sollte eine freiwillige Teilnahme garantiert werden. Darüber hinaus sollten PES-Politiken die Perspektive der Bauern berücksichtigen (d.h. was meinen Dienstleister zu benötigen?), sodass PES ein Werkzeug statt ein Hindernis für ländliche Entwicklung ist.
• PES-Systeme werden in Kontexten eingeführt, in denen eine ungleiche Verteilung der natürlichen Ressourcen auftritt. PES kann diese ungleiche Verteilung verschärfen und sogar die Verfügungsgewalt der weniger mächtigen Gruppen über ihre natürlichen Ressourcen schwächen. In vielen Situationen kann PES dazu führen, dass Dienstleister überhaupt keinen Zugang mehr zu den Leistungen haben, die sie zu schützen helfen, oder dass sie die Kontrolle über ihre Ressourcen verlieren. PES sollte an eine faire Verteilung der Rechte an natürlichen Ressourcen gebunden werden.
• PES kann im Wettbewerb mit kommunalen Organisationen stehen und die kulturellen und Naturschutzpraktiken untergraben, die nicht auf Geldzahlungen basieren

Die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) der Europäischen Union (EU) wird von den meisten Akteuren aus Wissenschaft und Praxis nicht in Frage gestellt. Sie ergibt sich aus der Frag­mentierung und Proliferation der öffentlichen EZ, die in jüngster Zeit trotz der Rufe nach einer stärkeren Harmo­nisierung und Arbeitsteilung deutlich zugenommen hat. In den vergangenen zehn Jahren hat die EU eine Reihe guter technischer Lösungen zur Überwindung der Frag­mentierung entwickelt. Die größten Herausforderungen der unge­nügenden Koordinierung sind allerdings nicht technischer Art, sondern stehen im Zusammenhang mit einem klaren poli­tischen Bekenntnis und der Formulierung einer Marsch­route für weitere Verbesserungen.

Bei den bestehenden Verpflichtungen der EU zur Koordinierung der EZ und der aktuellen Mechanismen ist kein einheitliches Kosten-/Nutzen-Bild erkennbar. Die Bemühun­gen der EU im Zusammenhang mit der internationalen Debatte über die Wirksamkeit und insbesondere die Aspekte der Koordinierung der EZ gehen nicht immer mit Verbes­serungen auf der nationalen Ebene einzelner Mitgliedstaaten einher. Bereits bestehende Koordinierungsbemühungen für die drei Hauptbereiche (Politik, Programmplanung und Umsetzung) müssen auf den Prüfstand gestellt werden, um die europäische Entwicklungspolitik auf die Herausforderun­gen abzustimmen. Das erfordert eine Überprüfung von Instrumenten wie Arbeitsteilung, gemeinsame Planung und programmbasierte Ansätze.

Einsparungen und sonstige Vorteile einer verbesserten oder verstärkten Koordinierung der europäischen EZ müssen sowohl qualitativ als auch quantitativ bewertet werden. Insgesamt gibt es drei zentrale Erklärungen für die EU- Koordinierungsdefizite:

1. Es besteht kein Konsens darüber, welches das richtige Maß für die Koordinierung sein sollte.
2. Die politische Ökonomie der Geberkoordinierung ist komplex; es gibt starke Anreize, die einer verstärkten Koordinierung entgegenwirken (z. B. das Interesse von Mitgliedstaaten an "Sichtbarkeit").
3. Die politische Ökonomie der Partnerländer hinsichtlich des Umgangs mit Gebern ist ebenfalls komplex und begünstigt nicht immer eine verstärkte Koordinierung (Frag­mentierung von Gebern als Strategie zur Risikostreuung, z. B. in Fällen politischer Konditio­nalität).

Geringere Transaktionskosten gehören zu den potenziellen Vorteilen der Koordinierung, die einfach zu erzielen und sichtbar sind. Darüber hinaus kann die Koordinierung der EZ auf EU-Ebene größere entwicklungspolitische Wirkungen entfalten. Die Quantifizierung aller mögli­chen Vorteile ist allerdings schwierig, weil es nahezu un­möglich ist, den "Wendepunkt" zu identifizieren, an dem der Nutzen die Kosten überwiegt, und weil qualitative Vorteile schwer zu beziffern sind.

Es lassen sich verschiedene Szenarien für die Gestaltung der künf­tigen EU-Entwicklungspolitik identifizieren. Für die EZ der EU wäre ein voll integrierter Ansatz zumindest theoretisch der beste Weg zur Überwindung der Frag­mentierung und der damit verbundenen Kosten. Allerdings ist nicht zu erwarten, dass die Mitgliedstaaten das tatsächlich anstreben und umsetzen wollen.

Im vergangenen Jahrzehnt ist die Wasserkraft auf die globale Agenda zurückgekehrt, nachdem sie aufgrund der heftigen Kritik an ihren sozialen und ökologischen Wirkungen kaum noch eine Rolle spielte.
Die Befürworter von Wasserkraft argumentieren, sie sei ‚sauber‘ und ‚grün‘ und könne deshalb eine kohlenstoffarme Entwicklung unterstützen. Der Kampf gegen den Klimawandel erfordere eine Stromerzeugung aus Quellen mit niedrigen Treibhausgasemissionen (THG), und weil Wasserkraft ein geringer Emittent ist, hat sie das Potential, zum Schutz eines globalen öffentlichen Gutes beizutragen: des globalen Klimas. Zugleich fördere sie Wirtschaftswachstum und soziale Entwicklung. Dieses Potential hat die Wasserkraft wieder in den Mittelpunkt des Interesses gerückt.
Trotz der positiven Rolle, die Wasserkraft beim globalen Klimawandel spielen kann, bleibt das Dilemma bestehen: Ist Wasserkraft wünschenswert, weil sie kohlenstoffarme Energie liefern kann, oder nicht wünschenswert, weil sie lokal problematische ökologische und soziale Auswirkungen hat? Die Antwort ist nicht einfach, denn es müssen schwierige Abwägungen vorgenommen werden.
Zweifellos ist die globale Erwärmung eine der größten Bedrohungen dieses Jahrhunderts. Dennoch bleiben die lokalen sozialen und ökologischen Auswirkungen von Wasserkraftanlagen bestehen, und die positivere Sicht auf Wasserkraft läuft Gefahr, die negativen Wirkungen – auf Menschen und auf Ressourcen – zu übersehen. Diese Wirkungen sollten ob der Vorteile kohlenstoffarmen Wachstums nicht leichtfertig hintangestellt werden. Die neuerliche Aufmerksamkeit für Wasserkraft bietet auch eine entscheidende Möglichkeit, nämlich sozial und ökologisch verträglichere Projekte / Anlagen zu entwickeln. Damit die positive Rolle der Wasserkraft bei der Bereitstellung von erschwinglichen, flexiblen erneuerbaren Energien zum Zuge kommt, sollte es das übergeordnete Ziel sein, die Optionen mit den geringsten negativen sozialen und ökologischen Auswirkungen zu wählen. Nationale Behörden sollten dabei unterstützt werden, zu gut begründeten und ausgewogenen Entscheidungen zwischen globalen und lokalen Nutzen und Kosten zu kommen
Ob es einem gefällt oder nicht, eine Energiewende ist ohne Wasserkraft nicht denkbar, und sie wird in vielen Ländern eine Rolle bei der Eindämmung des Klimawandels spielen. Wir sollten das Momentum nutzen und einen nachhaltigen Weg einschlagen.

Ende 2014 besteht die Möglichkeit, dass sich die Entwicklungsminister der Organisation for Economic Co-opera¬tion and Development (OECD) auf eine neue Definition von öffentlicher Entwicklungszusammenarbeit (EZ bzw. Official Development Assistance – ODA) verständigen. Die laufenden Diskussionen hierüber sind nur auf den ersten Blick „technischer Natur“. Einerseits gibt es zwar eine Reihe von konkreten fachlichen Aspekten, wenn es um das Verständnis und die Weiterentwicklung von ODA geht. Andererseits wird offensichtlich, dass die Debatte über eine angemessene neue Definition die gesamte Bandbreite von strukturverändernden entwicklungspolitischen Themen umfasst.
Die stattfindende ODA-Debatte spiegelt deshalb die unterschiedlichen Betrachtungsweisen des gesamten Politikfeldes wider. Brauchen wir lediglich einige systemimmanente Anpassungen des ODA-Konzepts? Oder sehen wir derzeit sogar den „Beginn der Endphase“ der Entwicklungszusammenarbeit, wie wir sie insbesondere seit Beginn der 1960er Jahre kennen? Ist die externe Unterstützung armer Länder ein „Auslaufmodell“ der internationalen Politik?
Es gibt zwei wesentliche Gründe, warum sich die OECD-Länder überhaupt international darüber verständigt haben, was unter ODA zu fassen ist. Zum einen erlaubt eine solche Vereinbarung, Standards und damit qualitative Anforderungen festzulegen, um ODA von anderen Kooperationsansätzen unterscheidbar zu machen – etwa von Instrumenten der Außenwirtschaftsförderung oder der militärischen Zusammenarbeit mit anderen Staaten. Zum anderen wird es dadurch möglich, Leistungen für Entwicklungszwecke sowie Vergleiche zwischen Ländern, die zu globalem kollektiven Handeln beitragen, quantitativ zu erfassen. Die Erfahrungen der letzten Jahrzehnte zeigen, dass die Bereitstellung von internationalen Vergleichsdaten tatsächlich einen gewissen Druck auf Regierungen und Parlamente ausüben kann, Anstrengungen in der EZ zu unternehmen oder zu verstärken. So hat sich das größte Geberland, die USA, nie konkret dazu verpflichtet, das von den Gebern grundsätzlich akzeptierte Ziel – die Bereitstellung von 0,7 % ihrer Wirtschaftsleistung für ODA – zu erreichen. Die Länder der Europäischen Union haben etwa durch einen Stufenplan versucht, dieses Ziel zu konkretisieren; allerdings wurde es mehrheitlich nicht erreicht. Lange Zeit galten die skandinavischen Länder und (bis 2012) die Niederlande bei der Erreichung des 0,7 %-Ziels als Vorbild; Großbritannien sieht sich neuerdings ebenfalls in einer Vorreiterrolle, da es das 0,7 %-Ziel mittlerweile gesetzlich verankert hat. Die Diskussionen um dieses Ziel zeigen, dass es dank der statistischen Erfassung durchaus einen internationalen Anreiz gibt, höhere Input-Leistungen zu erbringen.